Home » 2014 » June

Monthly Archives: June 2014

Предложения до Комисията по правни въпроси към ВСС във връзка с процедурата за избор на председател на ВКС

Предстои откриване на процедурата за избор на председател на Върховния касационен съд. От съществено значение е по какви правила ще протече тя. Поради това публикувам текста на предложението до Комисията по правни въпроси на ВСС, заедно с мотивите и съображенията за конкретните изменения, внесено от мен и Камен Иванов.

ДО
КОМИСИЯ ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ КЪМ ВСС

УВАЖАЕМИ КОЛЕГИ,

Представям на Вашето внимание за обсъждане и дискусия Проект за изменение и допълнение на Процедурните правила за избор на кандидати за председател на Върховния касационен съд, председател на Върховния административен съд и главен прокурор, приети с решение на ВСС по протокол № 48/08.11.2012 г.

Необходимостта от промени в процедурните правила се налага по няколко причини. Изминалата повече от една година от приемането на правилата, както и проведените до момента процедури, показаха някои несъвършенства и празноти в правната уредба. Констатациите в доклада на Европейската комисия до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка от 22.01.2014 г. и техническият доклад към него са ориентир за подобряване на правилата. Както се отбелязва в доклада „макар и прозрачните процедури да са важни за правилното функциониране на държавните институции, формалните изисквания не винаги са достатъчни”1*. В техническия доклад се констатира, че „резултатите от ключови процедури за назначаване, особено такива за по-високи магистратски длъжности, продължават да бъдат източник на противоречия”2*.
В препоръките на доклада се сочи, че ВСС следва да развие последователна практика за прилагане на обективни стандарти за заслуги, почтеност и прозрачност при назначенията, включително на висши длъжности. В този контекст изрично е акцентирано върху предстоящия избор на председател на Върховния касационен съд.3*
Това са накратко най-съществените мотиви, които налагат предлаганите промени в Процедурните правила за избор на председател на ВКС, ВАС и главен прокурор. Те са насочени към повишаване на действителната прозрачност на процедурата чрез засилено участие на съдиите от ВКС в процеса, както и активна проверка и оценка на данните за професионалните и нравствени качества на кандидатите.

Конкретните предложения за изменения и допълнения в Процедурните правила са следните:

Предлагаме изменение в наименованието на акта, като от него отпадне първата дума „процедурни”. Новото наименование на документа следва да бъде: „Правила за избор на председател на Върховния касационен съд, Председател на Върховния административен съд и главен прокурор”.
Съображения: Едновременната употреба в заглавието на акта на думите „процедурни” и „правила” представлява ненужно повторение, тъй като правилата съдържат описание на етапите от процедурата за избор на председатели на ВКС, ВАС и главен прокурор. Останалите актове, които ВСС е приел: за избор на административни ръководители; за провеждане на конкурси; за командироване на съдии, прокурори и следователи; за преместване по реда на чл. 194 ЗСВ и др., са наречени „Правила”, поради което изискването за еднаквост в наименованията налага всички актове на ВСС, с които се уреждат процедурни въпроси за прилагане на материалноправни разпоредби от ЗСВ, да се наричат по един и същи начин.

Промени в раздел І

§ 1. Създава се нова ал. 2 на чл. 1: „С приемането на решението за откриване на процедурата за избор се приема и профил на длъжността (описание на необходимите качества за заемане на длъжността). Профилът се основава на оценка за състоянието и нуждите на органа на съдебна власт и съдържа характерните особености на длъжността председател на ВКС, ВАС и главен прокурор, и качествата, които кандидатите трябва да притежават.”

Съображения: Изработването профил на длъжността, за която се организира и провежда конкурсната процедура, осигурява предвидимост и действителна прозрачност. Подготовката и приемането на подробно описание на професионалните и нравствени качества, необходими за успешно справяне с изискванията на длъжността (профил), предполага Висшият съдебен съвет да е направил предварителен анализ за състоянието на орана на съдебна власт, за чието ръководство се организира конкурсната процедура. Професионален анализ на дейността и състоянието на Върховния касационен съд, Върховния административен съд е полезен не само, за да се отчете изминалият мандат на председателя с неговите достижения и недостатъци, но също така в решителна степен ще спомогне за вземането на рационалното и принципно решение за това какъв професионалист и с какви качества е нужен за справяне с функциите на председател на върховната съдебна инстанция. За разлика от председателите на инстанционните съдилища председателят на върховен съд трябва да притежава специфични качества, които да съответстват на особеното място, което заемат върховните инстанции в системата на съдебната власт. За да се гарантира доверие и високо качество на избора необходимите качества трябва да бъдат предварително описани в профил на длъжността.
Изискването за профил на съдийските длъжности многократно е подчертавано в редица документи на организации в структурата на Съвета на Европа и Европейския съюз.4*

§ 2. Създава се нова ал. 2 на чл. 2: „Съдиите от Върховния касационен съд и Върховния административен съд могат да предлагат кандидатури за председател на съответния съд, които предоставят на членовете на ВСС и министъра на правосъдието, с оглед упражняване на правомощието им по предходната алинея.”

Съображения: При провеждането на избор на председател на ВКС и ВАС е необходимо да се гарантира, че кандидатите познават работата в съответния съд, процедурите му за действие и имат реален опит в тяхното прилагане.
Същевременно председателят на Върховния касационен съд и председателят на Върховния административен съд трябва да се ползват с изключителното доверие на върховните съдии. Това е гаранция за високо ниво на професионализъм и интегритет, тъй като професионалната подкрепа на съдиите от върховната съдебна инстанция придава допълнителна легитимност на избора на председател.
За да се гарантира, че кандидатите за председател имат познание за работата на съда и се ползват с доверието на съдиите, е необходимо да се предвидят, в рамките на закона, форми на участие на съдите от върховните съдилища в процедурата за избор. Това е така, защото избраният за председател на върховен съд трябва да познава издълбоко конституционната роля, същността на функциите и установените правила на работа в съда, а съдиите от ВКС и ВАС най-добре знаят, кой наистина познава работата им.

По този начин се обезпечава, че ще бъде избран най-достойният кандидат; такъв, който в най-висока степен отговаря на законовите изисквания за заемане на поста и на обществените очаквания на този пост да застанат само хора с доказана компетентност и безупречен морал.
Зачитането на волята на съдиите от върховните съдилища дава възможност да се избере председател, чийто авторитет е признат и безспорен вътре в съда, т.е. след провеждане на избора съответният върховен съд ще продължи да изпълнява функциите си без скандали и сътресения, които биха възникнали при избор на неподходящ кандидат. Отговорност на всяка държавна институция, включително и на ВСС, е да гарантира стабилност и приемственост в работата на институциите.
Показателен в това отношение е начинът, по който е уредено участието на съдиите от върховните съдилища в процеса на номиниране и избор на председатели в страните от Европейския съюз. В доклад на Мрежата на председателите на върховните съдилища на страните от Европейския съюз 5* от 2010 г. е разгледана в сравнителноправен порядък процедурата за назначаване на председателите на върховните съдилища в страните от Европейския съюз. Така например в Полша назначението на председателя на Върховния съд се извършва от президента на републиката измежду кандидатите, номинирани по време на Общото събрание на съдиите от Върховния съд. Като при всички положения, кандидатите се избират измежду съдиите от Върховния съд. Идентична е правната регламентация за избор на председател на Върховния съд на Латвия. В Люксембург назначението се извършва от Великия херцог на Люксембург по предложение на Общото събрание на Върховния съд. Общото събрание предлага три кандидатури и на практика се избира този кандидат, който е посочен на първо място в списъка. В Португалия председателят се избира чрез тайно гласуване от съдиите от Върховния съд.
В Полша, Латвия, Словакия и други държави от ЕС председателят задължително се избира измежду съдиите от Върховния съд.
Като се има предвид законодателната уредба и установената практика по назначенията в редица европейски държави, може да се направи изводът, че участието на съдиите от върховните съдилища при номиниране и избор на председателя на съда е начин за гарантиране на висока легитимност на процедурата за определяне на най-висшата длъжност в съдебната власт, чрез прилагане на конкретни мерки за прозрачност и отчетност.

Промени в раздел ІІ

§ 3. Нови ал. 2 – 5 на чл. 4:
(2) Комисията „Професионална етика и превенция на корупцията” при ВСС (КПЕПК) събира и анализира данните, съдържащи се в публичните регистри и други достоверни източници на информация. Комисията може да изисква допълнителни документи от други държавни органи и отговори на въпроси от кандидатите. Кандидатите имат право да присъстват в заседания на комисията, когато се обсъждат свързани с тях обстоятелства. За заседанията на комисията се води протокол, който се публикува на сайта на ВСС при спазване на изискванията на ЗЗЛД и ЗЗКИ.
(3) В работата на Комисията „Професионална етика и превенция на корупцията” могат да участват в качеството на наблюдатели представители на съответните съсловни магистратски организации (съсловните организации на съдиите участват при избора на председател на ВКС и ВАС, а тези на прокурорите и следователите -при избор на главен прокурор). Наблюдателите нямат право на глас, но имат право да поставят въпроси и да изразяват писмени становища и заключения, които се прилагат към окончателния доклад на комисията.
(4) Магистрати и юридически лица с нестопанска цел, регистрирани в обществена полза могат да изразяват становища за притежаваните нравствените качества от кандидатите и в тази връзка да правят искания за събиране на материали и за проверка на определени обстоятелства. Становищата и резултатите от проверките се включват в окончателния доклад на комисията.
(5) В четиринадесетдневен срок преди изслушването на кандидатите пред ВСС Комисията „Професионална етика и превенция на корупцията” при ВСС изготвя доклад, в който отразява резултатите от извършените проверки по ал. 2 и ал. 4. Докладът се оповестява на интернет страницата на ВСС.

Нови ал. 2-5 на чл. 6:
(2) Комисията по предложенията и атестирането събира и анализира данните, съдържащи се във всички достъпни и достоверни публични източници на информация относно притежаваните от кандидатите професионални качества. Кандидатите имат право да присъстват в заседания на комисията, когато се обсъждат свързани с тях обстоятелства. За заседанията на комисията се води протокол, който се публикува на сайта на ВСС при спазване на изискванията на ЗЗЛД и ЗЗКИ.
(3) В работата на Комисията по предложенията и атестирането (КПА) могат да участват в качеството на наблюдатели представители на съответните съсловни магистратски организации (съсловните организации на съдиите участват при избора на председател на ВКС и ВАС, а тези на прокурорите и следователите – при избор на главен прокурор). Наблюдателите нямат право на глас, но имат право да поставят въпроси и да изразяват писмени становища и заключения, които се прилагат към окончателния доклад на комисията.
(4) Магистрати и юридически лица с нестопанска цел, регистрирани в обществена полза могат да изразяват становища за притежаваните професионални качества от кандидатите и в тази връзка да правят искания за събиране на материали и за проверка на определени обстоятелства. Становищата и резултатите от проверките се включват в окончателния доклад на комисията.
(5) В четиринадесетдневен срок преди изслушването на кандидатите пред ВСС КПА изготвя доклад, в който отразява резултатите от извършените проверки по ал. 2 и ал. 4. Докладът се оповестява на интернет страницата на ВСС.

Съображения: Както се отбелязва многократно в докладите на ЕК по механизма за сътрудничество и проверка, с цел да изгради доверие в институциите си, България трябва да натрупа практика решенията за назначенията, включително на висши постове във властта, да се извършват в съответствие с ясните стандарти за професионални качества и етика. В последния доклад от януари 2014 г., като положителна практика в дейността на ВСС, се посочва отварянето на процедурите за назначаване на висши магистрати за обществеността.6* Същевременно в техническия доклад от януари 2014 г. се подчертава, че редица ключови процедури за назначение са показали, че разрешаването на въпроси, свързани с почтеността, продължава да бъде предизвикателство за участващите институции.7* В този смисъл създаването на специални разпоредби, които регламентират изрично дейността на КПА и КПЕПК за извършване на активни проверки и оценка на всички данни, отнасящи се до професионалните и нравствени качества на кандидатите за председател на ВКС, ВАС и главен прокурор, дава възможност за: на първо място, за по-активно и пряко въвличане в процеса на избор на магистратите посредством възможността за участие като наблюдатели на представители на магистратските съсловни организации, но също и за по-нататъшно отваряне на процедурите за избор за обществото и гражданите чрез възможността на магистратите и юридическите лица с нестопанска цел, регистрирани в обществена полза, активно да участват в процедурата, като отправят искания за проверки и изразяват обосновани становища за професионалните и нравствени качества на кандидатите.
Чрез участието на магистратите и представителите на гражданското общество ще се обезпечи почтеността, легитимността и външната убедителност на процедурата за избор на най-висшите представители на съдебната власт.
Допълнителен аргумент в подкрепа на новите разпоредби в чл. 4 и чл. 6 от раздел ІІ на Правилата е съществуването на подобна уредба в Правилата за избор на административни ръководители на органите на съдебна власт по чл. 167, ал. 1, т. 2-4 ЗСВ. В раздел ІІІ от правилата (чл. 11-12) е предвидена дейността на КПА за проверка за наличието на високи професионални качества на кандидатите, а в раздел ІV, чл. 13-14 е предвидена дейността на КПЕПК за проверка за наличието на високи нравствени качества на кандидатите. Сходни по съдържание проверки се предлагат и в новите ал. 2-5 на чл. 6 и новите ал. 2-5 на чл. 4 от Правилата за избор на председател на ВКС, ВАС и главен прокурор.

§ 4. Нов чл. 11: „Допуснатите кандидати за председател на ВКС и ВАС се изслушват от съдиите от съответния върховен съд. Изслушването се провежда не по-късно от седем дни преди датата на провеждане на избора от ВСС, като кандидатите представят своите виждания за изпълнение на длъжността. Съдиите могат да поставят въпроси към кандидатите и да изразяват становища за представянето им. За изслушването се води протокол, който се оповестява незабавно на интернет страницата на ВСС и е на разположение на членовете на ВСС при провеждане на събеседването и обсъждането, непосредствено преди избора.”

Съображения: Освен пред Висшия съдебен съвет кандидатите за председател на ВКС и ВАС трябва да представят и пред върховните съдии своите виждания за изпълнения на длъжността и за функционирането на върховните съдилища. Съдиите от върховните съдилища са тези, които най-добре познават спецификата в дейността на върховните съдебни инстанции, респективно те могат да дадат най-компетентното професионално становище за качествата, които трябва да притежава председателят на съда. Изслушването пред върховните съдии е най-силната гаранция за прозрачност и доверие в процедурата за избор на председател. Именно поради това в голяма част от страните от Европейския съюз е предвидена процедура за вземане на мнението на съдиите при провеждане на избор за най-висшата длъжност в системата на правосъдието.
Така например в Хърватия, Кипър, Финландия, Словения, Нидерландия председателят на Върховния съд се назначава от президента, но преди това се изслушва позицията на Общото събрание на съдиите от Върховния съд. В тези държави председателят задължително се избира измежду съдиите от Върховния съд. Подобно е положението и в Ирландия, Литва, Гърция, Швеция. В Нидерландия назначението се извършва измежду съдиите от Върховния съд, като съдиите предлагат кандидат. До този момент правителството винаги се е съобразявало с това предложение.8*
Изслушването на кандидатите за председател на ВКС и ВАС от съдиите в съответния съд съответства на вече приети подобни правила от ВСС. Изслушването на кандидатите за председатели на съдилища от съдиите от съответния съд е предвидено като възможност в чл. 8, ал. 2 от Правилата за избор на административни ръководители на органите на съдебна власт, приети с решение на ВСС по протокол № 10 от 14.03.2013 г., допълнени с решение на ВСС по протокол № 11 от 12.03.2014 г.

Промени в раздел ІІІ

§ 5. – Допълнение в ал. 1 на чл. 3: „както и за извършените проверки и заключения за притежаваните от кандидатите професионални качества.”
Нова ал. 2 на чл. 3 от този раздел: „Комисия „Професионална етика и превенция на корупцията” при ВСС докладва на ВСС за резултатите от извършените проверки за притежаваните от кандидатите нравствени качества.”

Съображения: В допълнение към доклада на Комисията по предложенията и атестирането, който съдържа само информация за постъпилите предложения, документите и материалите към тях, за да се гарантира информираният и обоснован избор, членовете на ВСС трябва да разполагат с подробна информация за извършените проверки и резултатите от тях относно всички факти и обстоятелства, свързани с притежаваните от кандидатите професионални и нравствени качества. Представянето на докладите на КПА и КПЕПК, в които се съдържа информация за извършените проверки и резултатите от тях, ще подпомогне членовете на ВСС при задаването на въпроси по чл. 5, раздел ІІІ, при обсъжданията на качествата на кандидатите и в крайна сметка при формиране на окончателното становище за това кой е най-подходящият кандидат за заемане на длъжността председател на ВКС и ВАС.

Промени в раздел ІV

§ 6. В раздел ІV се създават разпоредби за гласуване с интегрални бюлетини:

Чл. ….. Когато в избора участват повече от един кандидат, гласуването се провежда с бюлетини.
Чл. …. Висшият съдебен съвет приема решение за избор на „Комисия по избора”, в състав от ………. души, от състава на членовете на съвета. Комисията определя от своя състав председател.
Чл. ……(1) Допуснатите кандидати се изписват в бюлетината по азбучен ред.
(2) От администрацията на Висшия съдебен съвет се изготвят 25(двадесет и пет) броя бюлетини на бял, непрозрачен лист.
(3) След изслушване на всички кандидати всеки член на Висшия съдебен съвет получава от член на комисията по избора по една бюлетина и един бял непрозрачен плик.
(4) Всеки член на съвета отразява своя вот чрез отбелязване със знака „Х” със син химикал, пред името на предпочитания кандидат, в обособена за това част от заседателната зала, и я поставя в бял, непрозрачен плик. Наличието на символи, различни от „Х”, думи, изрази, зачертавания или подчертавания прави бюлетината недействителна.
(5) Гласуването се извършва чрез пускане на плика в урна пред комисията по избора.
(6) Всеки гласувал член на съвета удостоверява същото с подпис, положен в нарочен списък пред председателя на комисията по избора и напуска залата.
(7) Изборът завършва след гласуване на всички присъстващи членове на съвета.
Чл. …. (1) След приключване на гласуването комисията по избора отваря урната и изсипва съдържанието върху заседателната маса за започване на преброяването.
(2) След завършване на работата си комисията по избора съставя протокол за резултатите от проведеното тайно гласуване, който се подписва от всички членове. В протокола се отразяват:
– началото и краят на гласуването;
– броят на участвалите в гласуването членове, съобразно приложения списък и този на отсъстващите;
– броят на пуснатите бели пликове и броят на извадените от тях бюлетини;
– броят на недействителните бюлетини и на празните пликове;
– полученият резултат за всеки кандидат.
Чл. …. Председателят на комисията по избора обявява публично резултатите от гласуването и името на избрания кандидат.

Съображения: Съгласно чл. 173, ал. 8 от Закона за съдебната власт, Висшият съдебен съвет приема решението за избор на кандидат с мнозинство повече от две трети от членовете си с тайно гласуване.
Тайното гласуване при участие на повече от един кандидат в процедурата следва да се проведе с бюлетини, по следните съображения:
Вотът е позитивен и за избран се счита този от кандидатите, за когото са гласували „за” повече от 2/3 от членовете на Съвета.
Правилото е, че всеки член на Съвета има право и задължение да гласува „за” само за един кандидат.
При гласуване с интегрална бюлетина всеки от членовете на Съвета прави еднократно своя положителен избор за един от няколкото кандидата.
При този начин на гласуване кандидатите са равнопоставени, т.к. волята на членовете се формира свободно и независимо единствено на база представянето им в хода на процедурата и оценката на професионалните им и личностни качества и не се влияе от резултатите от гласуването за другите кандидати.
Възможна е проверка на резултатите от гласуването – налице е протокол на изборната комисия с приложени бюлетини от гласуването. Без значение дали тази проверка ще бъде извършена от Върховния административен съд (при преценка за допустимост на оспорването), от Президента на РБ, който е оторизиран да подпише указ за назначаването на избрания кандидат или от Конституционния съд при евентуална преценка за конституционосъобразност на избора.

При последователно гласуване на кандидатите с електронната система, независимо от избрания подход на подреждането им – по азбучен ред, по постъпване на предложенията или чрез жребий:
1. Не се гарантира равнопоставеност на кандидатите, т.к. само за първия от тях (без значение как е определена поредността) членовете на Съвета формират волеизявлението си единствено съобразно представянето му, а за всеки следващ оказва въздействие полученият резултат от предходното гласуване.
2. Не е възможна проверка при наличните три опции на електронната система „за”, „против” и „въздържал се” дали е спазено изискването всеки от членовете на Съвета да е гласувал само веднъж „за” като условие за действителност на волеизявлението.
3. Не е възможна проверка на резултатите от гласуването от заинтересованите лица и от органите, участници в административното производство.

В случай, че не се приеме предложението за гласуване с бюлетини, предлагаме алтернативен вариант на разпоредбата на чл. 1 от раздел ІV на Правилата:
„Всеки от кандидатите за административен ръководител се подлага на гласуване според поредността на постъпване на заявленията, чрез електронната система за гласуване. Всеки член на ВСС има право да гласува „за” само за един кандидат.”

Уважаеми колеги, моля след като се запознаете с предложенията за изменение в Процедурните правила за избор на кандидати за председател на Върховния касационен съд, председател на Върховния административен съд и главен прокурор, приети с решение на ВСС по протокол № 48/08.11.2012 г. да предложите проекта за изменение на Правилата за обсъждане и приемане от Висшия съдебен съвет.

С уважение:

1. ……………….

(К.Калпакчиев)

2. ……………….

(К.Иванов)

1* Доклад на Европейската комисия до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка, т. 2.1 Реформа на съдебната система: независимост, етика и отчетност, с. 4.
2* Работен документ на службите на Комисията: технически доклад , т. 2.2.1 Назначения повишения, с. 5
3* Доклад на ЕК, с. 4
4* В Становище № 10 на Консултативния съвет на европейските съдии, § 51 се сочи, че що се отнася до най-високите постове и най-вече този на председател на съд, за да осигури прозрачност и отчетност на избора, направен от назначаващия орган, Съветът на съдебната власт трябва официално да разпространи общ профил, съдържащ характерните особености на съответната длъжност и качествата, които кандидатът трябва да притежава.
5* Докладът е приет на проведен колоквиум в Дъблин, 19 март 2010 г. и е представен от проф. Клаус Толксдорф – председател на Федералния върховен съд на Германия.
6* Доклад на Европейската комисия до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка, т. 2.1 Реформа на съдебната система: независимост, етика и отчетност, с. 2.
7* Работен документ на службите на Комисията: технически доклад , т. 4.2 Почтеност в съдебната власт, с. 12
8* Докладът е приет на проведен колоквиум в Дъблин, 19 март 2010 г. и е представен от проф. Клаус Толксдорф – председател на Федералния върховен съд на Германия, с.11