Home » Uncategorized » Методологически въпроси, свързани с изработването на правила за отчитане и анализ на натовареността на съдилищата и на отделните съдии

Методологически въпроси, свързани с изработването на правила за отчитане и анализ на натовареността на съдилищата и на отделните съдии

Искам да поставя на обсъждане едни от важните проблеми на администрирането на съдебната система. Регулирането и управлението на натовареността на съдилищата и на отделните съдии е от решаващо значение за ефективното и качественото правосъдие. Създаването на допустима норма за натовареност на съдията е също и гаранция за неговата независимост, тъй като развитието на кариерния процес на съдиите е в пряка зависимост с натовареността. Нерешеният досега проблем за натовареността на съдилищата не е вътрешноведомствен въпрос, защото пряко засяга правото на гражданите на справедлив процес в разумен срок.

Професионалната общност на съдиите е идентифицирала като съществен порок в управлението на съдебната система липсата на правила за отчитане, анализ и регулиране на натовареността на съдилищата, както и липсата на механизъм за определяне на допустима норма за натовареност на съдията. Към момента по тази тема се работи по проект на Съюза на съдиите в България, както и в специализираната комисия на Висшия съдебен съвет и работната група към нея. В основата на правилата следва да се поставят разумни критерии за оценяването на натовареността, които да осигурят необходимия баланс между количествените и качествените аспекти на работата, която извършват съдиите. Съдиите (чрез професионалните сдружения и различните работни групи във ВСС) могат най-добре да изработят качествените критерии за оценка на сложността на различните видове съдебни дела. В тази дейност помощта на специалисти от областта на социологията, математиката и статистиката, е повече от необходима. Представям текст, в който се опитах да систематизирам основните проблеми и дискусионни въпроси, които се поставиха в процеса на работата ни до момента. За нас ще бъде полезно ако темата предизвика дебати и се изразят различни мнения.

Методологически въпроси, свързани с изработването на правила за отчитане и анализ на натовареността на съдилищата и на отделните съдии

1. Към момента натовареността на съдилищата и съдиите се измерва единствено чрез количествени (статистически) данни за:

– натовареността по щат – обем на работа на съответния орган с оглед щата му за отчетния период, изразен в брой дела месечно на един съдия, който се изчислява като общият брой дела за разглеждане се раздели на броя на съдиите по щат за съответния съд, а получената стойност се разделя на броя на месеците за периода, за който се отчита натовареността – на 6 за полугодието и на 12 за годината;

– действителната натовареност – обем на работата в съда на база реално работилите съдии, който се изчислява като постъпленията от дела за периода се раздели на броя на отработените човекомесеца. Те от своя страна се изчисляват, като за всеки съдия от 12 месеца се приспаднат: по-продължителният отпуск по болест, неплатен отпуск и майчинство. Не се приспадат годишният отпуск и съдебните ваканции.

– „средната” натовареност – сборът от отработените човекомесеци на всички съдии, който дава общо отработените човекомесеци за целия съд.

Въз основа на отчитането и анализа на статистическите данни Висшият съдебен съвет е извършвал оптимизиране на щатовете в отделните съдилища. Като значим фактор е била отчитана натовареността по щат, поради което са били взети предвид преди всичко данните относно натовареността на съдилищата по щат. Така, в резултат на анализа на статистическата информация за натовареността по щат за 2011 г. и за 2012 г., Комисията за отчитане и анализ на натовареността към ВСС е очертала условно три групи съдилища по нива (районно и окръжно): с ниска, със средна и с висока натовареност, с изключение на районните съдилища, където е била очертана и четвърта група – със свръхнатовареност. (За окръжно ниво изключение от тези три групи е било констатирано само по отношение на СГС). За определяща направеното условно разделение е била приета изчислената по посочения по-горе начин средна натовареност по видове и нива съдилища.

Отчитането и анализа на статистическите данни е необходим и неизбежен етап в процеса на установяване на действителната картина на натовареността на органите на съдебната власт. Същественият проблем, който възниква е за надеждността и точността на събираната и обработвана информация за броя на различните видове дела, които се образуват и разглеждат в съдилищата. Периодично (на всеки шест и дванадасет месеца), председателите на съдилищата изпращат на ВСС данните за образуваните, разгледаните и решени (прекратени) дела. На тази основа Съвета извършва отчитане и анализ на натовареността на отделните съдилища. Все още не съществуват гаранции, че във всички съдилища се спазват по еднакъв начин правилата за образуване на различните видове дела; не са отпаднали основателните съмнения, че в някои съдилища неправилно (според чл. 89 от Правилника за администрацията в районните, окръжните, административните, военните и апелативните съдилища) се образуват дела с цел изкуствено завишаване на натовареността.

Друг проблем при отчитане на делата е липсата на актуализация на т.нар „шифри”, или наричани още индивидуални кодове на различните видове наказателни, граждански, търговски и административни дела. Целта е да се отчитат вярно и сравнително точно различните видове производства. Видовете съдебни производства са регламентирани в различните процесуални и материални закони по съответната материя. Тъй като законодателството непрекъснато се променя, променят се и видовете дела, които са в компетентността на районните, окръжните и административните съдилища. В този смисъл, първостепенна задача на ВСС е да актуализира и съгласува със съдийската общност, а след това да публикува (разпространи) по съответния начин шифрите (кодовете) за различните видове дела.

2. Натовареността обаче е неразривно свързана със спецификата на дейността на съдиите, която не подлежи на механично измерване единствено с количествени признаци, статистически данни и цифрови обобщения.

До момента ВСС не е разработил и не е приложил на практика качествени критерии за разграничаване на отделните видове дела, поради което картината на натовареността не е съвсем пълна и обективна. Това е така защото видовете дела (граждански, наказателни, административни) се различават както по своята правна, така и по фактическата си сложност. Различната сложност на делата се отразява върху времето, което е необходимо на съдията за разглеждането и приключването им с краен съдебен акт.

Въпросът за изработването на методология за отчитане и анализ на натовареността е приоритетен за дейността на ВСС. Методологията следва да съдържа разумни критерии за оценяването на натовареността и да осигури необходимия баланс между количествените и качествените аспекти на работата, която извършват магистратите.

Задачата на ВСС е да контролира натовареността на съдилищата с оглед постигане на равномерно разпределение на щата в отделните структури на съдебната власт, както и да определи норма за натовареност (колко работа е нормално и възможно да извърши качествено един съдия). В рамките на конкретния орган на съдебната власт равномерната индивидуална натовареност на магистратите съобразно приетата норма за натовареност може да се контролира и регулира от съответния административен ръководител.

Изследванията на познатите световни модели за измерване на натовареността на съдилищата, както и проведените до момента професионални дискусии, достигнаха до извода, че времето, което е необходимо за разглеждане и решаване на делата е единствената обективна и вярна основа, която следва да послужи за определяне на фактическата и правна сложност на различните видове дела.

Поради това, при отчитане на степента на натовареност, не следва да се имат предвид само формалните и произволни цифри, а следва да се вземе за основа единственият обективен фактор – времето, необходимо за извършване на всички дейности от съдията по дадена категория дела или преписки.

Затова основна задача при определянето и отчитането на натовареността е създаването на норма на натовареност – времеви стандарти за отчитане на времето, необходимо на магистрата за справяне с различните видове дела, преди това групирани в категории и оценени по своята тежест. Времевите стандарти са неотменима част от механизма за определяне и отчитане на натовареността, защото фактическата и правна сложност на делата неизбежно е свързана с времето, необходимо за решаването им. (Различията между тях изискват и различно количество работа. По-сложните и отнемащи повече усилия за решаването им дела следва да имат по-голям коефициент на сложност при изчисляването на необходимите за всеки орган на съдебната власт ресурси).

3. Същественият въпрос е как като използваме времето, необходимо за разглеждане на делата, да създадем скала, в която да ги подредим по тежест.

3.1. Първата задача е да се определят категориите дела на базата на нормативната процесуална и материалноправна уредба.

Тази задача следва да се изпълни като се използват актуализираните от ВСС статистически шифри (кодове) за отделните видове дела. Въз основа на тях следва да се определят и делата (наказателни, граждански, търговски и административни), които ще бъдат изследвани и групирани съобразно тяхната тежест.

3.2. Втората задача е да се определят методологическите принципи, въз основа на които ще се провежда емпиричното проучване за времето, което се отделя за разглеждане и решаване на делата.

За да бъде събрана пълна и достоверна емпирична информация, е необходимо внимателно да се подготвят средствата (инструментите) за извършване на проучването. Един от възможните начини за събиране на релевантната информация е чрез създаване на анкетни карти за различните видове дела. Анкетните карти трябва да бъдат максимално типизирани и лесни за попълване от съдиите. Препоръчително е създаването им в електронен вариант, което ще улесни и последващата им обработка. Структурата на анкетните карти трябва да отговаря на отделните етапи, които се включват в разглеждането на съответните (наказателни, граждански, търговски, административни) първоинстанционни, второинстанционни и касационни дела. За улеснение на изследването препоръчително е да бъдат създадени по една анкетна карта за първоинстанционните граждански, наказателни, търговски и административни дела и по една карта за второинстанционните и касационните видове производства.

В този смисъл следва да се типизират най-общо етапите, които съдържа всяко едно първоинстанционно, въззивно и касационно производство по съответната материя. Например за наказателните първоинстанционни производства могат да се определят следните етапи: проучване и запознаване от съдията-докладчик с материалите по делото и изготвяне на съдебен акт за насрочване или прекратяване на съдебното (наказателно) производство; разглеждане и решаване на делото в съдебно заседание; изготвяне на съдебния акт по същество на делото. Посочените най-общо етапи могат да бъдат отнесени към всички видове първоинстанционни наказателни дела – по внесен обвинителен акт за престъпления от общ характер; по тъжба на пострадалия; частни наказателни дела; административнонаказателни дела. Времето, необходимо на съдията за справяне с отделните етапи, ще бъде различно за отделните видове дела. Например, при делата от общ характер, времето, необходимо за проучване и разглеждане на материалите по делото ще бъде значително повече, доколкото е проведено досъдебно производство, в рамките на което са събрани множество доказателствени материали. По делата от частен характер, доколкото не се провежда досъдебно производство, времето за проучване на материалите ще бъде по-малко, в сравнение с тези от общ характер. От друга страна, при частните наказателни дела е налице значително разнообразие – производствата по чл. 243 НПК (обжалване на постановлението на прокурора за прекратяване на наказателното производство) изискват повече време за проучване на делото, тъй като проверката на законосъобразността на постановлението на прокурора изисква подробното запознаване с материалите от досъдебното производство, които често са с голям обем; същевременно, частното наказателно производство за молба за реабилитация, по правило изисква по-малко време за проучване, тъй като въпросите, които подлежат на решаване, не изискват анализ на големи по обем доказателствени материали.

Изработването на анкетни карти, които съдържат така описаните общи етапи на първоинстанционните наказателни производства, позволяват прилагането им към всички видове първоинстационни наказателни дела (от общ характер, от частен характер, частни наказателни дела, административнонаказателни дела). За да се насочи вниманието на съдиите, които ще попълват анкетните карти към особеностите на отделните видове производства, ще бъде полезно да се изготвят указания за попълването. За да се улесни процеса на набиране на данните и да се гарантира нейната пълнота и достоверност, ВСС трябва да проведе информационна и разяснителна кампания сред съдиите за целите и методологията на изследването.

3.3. Следващ важен методологически въпрос е на какъв принцип следва да се попълват анкетните карти. На първо място, за всеки вид дело (наказателно, гражданско и административно) – по шифрите (кодовете), изготвени и приети от ВСС, следва да се попълни отделна анкетна карта от всеки съдия. Съдията трябва да попълни в картата времето, което отделя за всеки от етапите за конкретния вид дело (например, кражба, средна телесна повреда, клевета и т.н.). При попълване на конкретните времеви данни, съдията трябва да изхожда от своя осреднен опит при разглеждане на дадения вид дело. Ако съдията не е разглеждал дела от определен вид, той няма да попълва анкетна карта за този вид дело. Може алтернативно да се обсъжда, дали е подходящо от методологическа гледна точка, при попълване на анкетата съдията да посочва данни за времето от последното (или последните три) разглеждано от него дело от определен вид.

При условие, че голяма част от съдиите (повече от две хиляди) попълнят анкетни карти, възможните отклонения и крайности в субективната оценка на съдите, ще бъдат минимизирани и преодолени и при двата възможни подхода.

Събирането на достоверна релевантна информация за времетраенето на делата може да се постигне освен чрез допитване до всички (или голяма част ) от съдиите, но също и чрез използване на представителни фокус групи от опитни съдии. Фокус групи от опитни съдии (например няколко групи по нивата на съдилищата – районни, окръжни, апелативни) могат да определят, съобразно своя опит и по съгласие, времевата стойност на етапите за отделните видове дела от дадена категория.

Съчетаването на двата метода (пряко допитване да съдиите и фокус групи от оппитни съдии) може да доведе до по-голяма пълнота на информацията, но също и да послужи за проверка и контрол на нейната достоверност.

Посочените общи положения за съдържанието на анкетните карти и относно методите за събиране на информация следва да се отнесе освен за наказателните, но също и за първоинстанционните граждански, търговски и административни дела, при отчитане на особеностите им.

3.4. След събирането на съответните релевантни данни логически следва да се определи средното количество време, отделяно за решаване на даден вид дела. Препоръчително е при определяне на тежестта на делата, видовете дела, които изискват приблизително еднакво време за решаване, да се обединят в една група. Полученият осреднен период от време, необходим за решаване на дадено дело от определен вид, представлява коефициент на сложността на делото.

Така определените номинални тежести на категориите дела трябва да се подредят по размер. Трябва да се подбере тежестта, която се явява средна за получената скала, като се определи за мерна единица. Тежестта на категориите дела следва да се преизчисли окончателно спрямо тази мерна единица.

По този начин ще се определят индексите за сложност (тежест) на отделните видове първоинстанционни дела.

3.5. Необходимо е да се избере методологическия подход при определяне на тежестта на второинстанционните и касационни граждански, наказателни, търговски и административни производства. Дискусионен е въпросът дали коефициента за сложност на първоинстанционните дела следва да се отчита при изследване сложността на въззивните, респективно касационните, като се добавя към нето специфичен коефициент за сложност. Или е необходимо изработване на самостоятелен коефициент за сложност на различните видове второинстанционни и касационни производства. Логично е при определяне на сложността на отделните видове въззивни и касационни дела да се използва като обективен фактор времето, което е необходимо за разглеждането и решаването им. За целта следва да се изготвят специални анкетни карти за въззивните и касационните дела, съдържащи графи за отделните типични етапи, които се включват при разглеждане на този вид производства. Анкетните карти следва да се попълват от съдиите и/или представителни фокус групи от съдии съобразно видовете дела по шифрите, приети от ВСС.

По подобна методология, както и за първоинстанционните дела, събраните и анализирани данни за времетраенето на различните видове въззивни и касационни следва да послужат за изработване на коефициент за тяхната сложност.

3.6. Определянето на коефициент за сложност на отделните видовете дела ще послужи за обективно измерване на натовареността на отделните съдилища. Това може да се получи като общия брой на образуваните дела от който и да е вид за годината, умножен по коефициента на сложност на делото за всеки вид дело (осредненото време, необходимо за решаване на даден вид дело) дава стойността на делопотока за този орган на съдебната власт.

4. При определяне на индивидуалната натовареност на съдиите, е необходимо да се отчитат освен броя на разгледаните дела и тяхната сложност, според определените коефициенти, но също и множество други фактори, които са извън прякото разглеждане и решаване на делата, но са свързани и обслужват правораздавателните функции на съдията.

Например, съществуват малки съдилища, в които поради по-малкия обем работа и по-малкия брой съдии, не е възможна специализация по материя. Поради тези причини се налага съдиите в тези съдилища да разглеждат едновременно дела от всички материи. Това неминуемо увеличава времето, което е необходимо за подготовка и разглеждане на делата и следва да се отрази при изчисляване на индивидуалната натовареност.

Участието в съдебен състав също има отражение върху натовареността на съдията, което не се отчита само с дейността, която той извършва по делата на негов доклад. Произнасянето на състава изисква от всички негови членове да проучат материалите по делото, след което да обсъдят и постигнат съгласие по въпросите, подлежащи на решаване в производството. Понякога може да се достигне до изготвяне на особено мнение от някой от членовете на състава. Цялата тази дейност, която извършват съдиите в състава, на които делото не е на доклад следва да се отчита при изчисляване на индивидуалната натовареност.

Участието на съдиите от върховните съдилища в тълкувателната дейност, както и в различни други активности (участие в изпитни комисии, атестиране, работни групи по законопроекти), също трябва да се взема предвид при определяне на натовареността на съдиите.

Налице е необходимост от поощряване и стимулиране на съдийската активност, която има за цел подобряване на качеството на правораздаването и законодателството. Поради което участието на съдиите в обучителни програми като обучители, участието им работни групи за усъвършенстване на законодателството, програми за международно сътрудничество, помощни атестационни и етични комисии и др., следва да се отчита при определяне на индивидуалната им натовареност.

Изчерпателното посочване и анализиране на всички фактори, които влияят и имат значение за индивидуалната натовареност на съдиите следва да постигне чрез извършване на представително проучване сред съдиите. След обобщение и анализ на събраните данни е необходимо ВСС да инициира и проведе професионално обсъждане по темата сред съдиите. В методологията за отчитане и анализ на натовареността е наложително да се уреди начин за изчисляване на индивидуалната натовареност, като идентифицираните по-горе фактори, следва да бъдат отчитани чрез създаден механизъм (формула), който да подлежи на непрекъсната актуализация и усъвършенстване.

При определяне на допустимата индивидуална норма на натовареност на съдията трябва да се изчисли времевата стойност на магистрата. Тя следва да се изразява в минути и може да се означи като “годишна времева стойност на магистрата”. Времевата стойност на съдията представлява времето за годината, което даден съдия има на разположение за обработка и разрешаване на делата. Годишната времева стойност се изчислява чрез изваждане от общия брой на дните в годината 365 на броя на дните, които не са посветени на обработка или разрешаване на дела – почивни дни, празници, отпуск, болнични, дни, които попадат в категория “други”(други задължения на магистрата – обучение и др. Нормалният работен ден е с продължителност 8 часа или 480 минути.

Съотношението между времевата стойност на съдията и времевата стойност на отделните видове дела, които подлежат на разглеждане, ще доведат от изработване на допустимата норма за натовареност на съдията, т.е. колко дела е възможно да обработи и реши съдията в рамките на отреденото му работно време. Оттук нататък съотношението между наличното време на съдията и делопотока ще е в основата за определяне на необходимия брой на съдиите, които ще обработват този делопоток.

 

Advertisements

4 Comments

  1. Ваасил Панайотов says:

    на първо место преди да се вземе становище по отношение на методологията за изчисляване на натовареността, следва да сме запознати за какво ще бъде използвана тя – действително през години много се е спекулирало с натовареността на отделните съдилища, поради което някои са с доста завишен състав – какво ще стане с малко натоварените съдилища, ще се закриват ли, ще се преместват ли щатове, или в натоварените ще има по – високо заплащане. това е факт, който предшества отговора на поставените въпроси. знаем, че всеки ВСС започва с изчисления, които не водят до никакъв реален резултат.

    • Маринов says:

      Вече можете да вземете отношение по методологията. Комисията оглавявана от г-н Калпакчиев излиза със становището, да бъдат закрити ненатоварените структури-пример две от военните съдилища. Забележете, не тяхното сливане, намаляване до нужния брой магистрати, а Ликвидиране! И това само по критерия на статистиката за броя дела. Методология още няма, но предложения вече има. Впрочем г-н Цацараов направи това предложения преди комисията, като реши да редуцира Военната прокуратура. Разликата е ясна-прокуратурите остават макар и в намален състав, но съдилищата се закриват. Нищо, че прокуратурата е следвала винаги структурите на съда, май даже и по закон беше така. Прав е г-н Цацаров да остави например Пловдивската ВОП, защото има най-много дела. Повечето са измами, които обаче ако се зачетеш в присъдите на ответния съд при едни и същи факти-използване на неистински или.. документи са по чл.209 НК или по чл. 212НК Как и защо става ли ? Важна е бройката! На фона на това, странно ми се стори защо за деяние извършено в Харманли /”делото Чакъра”/ делото се разследва в София.Разпитите били много, а лицата живеели в София. Иначе всички ходели в командировки това трябвало да продължи. Вие обаче си кажете мнението за методологията, може и да не успеят да закрият малките прокуратури. Възможно е комисията на г-н Калпакчиев все пак да успее, да вземе собствено решение, а не това на Гл.прокурор

  2. Мария Дончева says:

    Аз виждам следния проблем: Ако аз насрочвам едно н.а.х.д по ЗДвП за 3 минути, разглеждам го в о.с.з. за 7 минути и изготвям решението за 1 час и ми се разпределят 15 такива дела месечно, а друг колега насрочва същото дело за 30 минути, разглежда го в о.с.з. за още 30 минути и изготвя решение за 5 часа, като му се разпределят 2 такива дела месечно, ми се струва, че статистическият резултат ще се изкриви като средното време се измести значително в посока времето, което на мен ми е необходимо, защото аз решавам много повече дела. В тази връзка въпросът ми е как ще се изчистят екстремните стойности, които предизвикват подобни деформации.

  3. Лично мен винаги ме е притеснявал факта, че всичко става по Интернет и след като вече с приети подобни програми да избират отделни съдии за дадени големи дела, то тук винаги може да има нещо нагласено. Статията ви е чудесна и ми харесва вашата гледна точка. Тъжното е , че обществото не говори много за тези проблеми и сякаш всичко минава между капките за някои.

Leave a Reply to Мария Дончева Cancel reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

%d bloggers like this: