ДОПУСТИМО ЛИ Е ГЛАВНИЯТ ПРОКУРОР ДА РАЗПРОСТРАНЯВА НЕВЕРНИ И НЕПЪЛНИ ДАННИ ЗА ДЕЙНОСТТА НА СЪДА

Главният прокурор на Република България разпространи чрез своя пресцентър неверни и непълни данни за дейността на наказателните отделения на Софийския градски и Софийския районен съд. Същевременно, когато председателят на СГС публично опроверга верността на част от разпространената информация, главният прокурор се скри зад своите подчинени и не поднесе публично извинение.

Тези събития се случват в момент, когато се провежда мисия на Службата за подкрепа на структурните реформи на ЕК и се очакват важни доклади за независимостта и ефективността на българската прокуратура. Главният прокурор отказва да дава отговори за ефективността и обективността на водените разследвания за корупция на високите властови нива или изобщо да води такива разследвания. В същото време, търсейки удобен виновник за своите неуспехи, събира данни за продължителността на съдебните производства и без да ги провери за вярност и пълнота ги разпространява, с което постига дискредитиране на българския съд. В краткосрочен план се цели фабрикуване на „мотиви“ за промяна в специалната подсъдност на СГС.

Преди време изпълнителната власт водеше яростна битка с независимия съд, за да демонстрира мними „успехи“ в борбата с престъпността, правейки компромис с принципите на справедливия процес. Още по-недопустимо е такава битка да се води от името на главния прокурор на републиката. Обругаването на съда може и да има временни конюнктурни ползи за някого, но в перспектива причинява  дългосрочните вреди за държавността и българските граждани.

Представям текста на предложение от петима членове на ВСС за разглеждането му в заседание на  Съдийската колегия на 22.11.2016 г.

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ПРЕДСЕДАТЕЛ НА ВКС,

         Във връзка с Вашите правомощия по чл. 5, ал. 2 от Правилата за работа на съдийската колегия на Висшия съдебен съвет предлагамe да включите за разглеждане в проекта за дневен ред за заседанието на съдийската колегия на ВСС за 22 ноември 2016 година следната точка:

„Провеждане на дискусия и изразяване на становище във връзка с публично разпространени данни от главния прокурор на Република България за незавършени наказателни дела от общ характер, водени в Софийския районен съд и Софийския градски съд по внесени от СРП и СГП обвинителни актове, по които разглеждането в съда е продължило повече от две години.“

         УВАЖАЕМИ ЧЛЕНОВЕ НА СЪДИЙСКАТА КОЛЕГИЯ НА ВИСШИЯ СЪДЕБЕН СЪВЕТ,

            Проверките на организацията и съдържанието на правораздавателната дейност в съдилищата са от съществено значение за подобряване на качеството на правосъдието, но регламентацията на тяхното провеждане има ролята на гаранция за независимостта и безпристрастността на съдиите. В чл. 132а, ал.  6 от Конституцията е предвидено принципното положение, че Инспекторатът към ВСС (ИВСС) проверява дейността на съдилищата, без да засяга независимостта на съдиите при осъществяването на техните функции. Според чл. 54, ал.1, т. 1-7 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) на ИВСС е възложена общата компетентност: да проверява организацията по образуването и движението на съдебните дела, както и приключването им в установените срокове; да проверява организацията на административната дейност на съдилищата; да анализира и обобщава делата, които са приключени с влязъл в сила съдебен акт; при нарушения, установени при осъществяване на проверките да сигнализира административния ръководител на съответния орган на съдебната власт и съответната колегия на Висшия съдебен съвет. Отделно от правомощията на Инспектората контролни правомощия по отношение на организацията на дейността на съдиите в районните, окръжните и апелативните съдилища имат и съответно председателите на окръжните, апелативните и Върховния касационен съд. Качеството на дейността на съдията при осъществяване на правосъдието се проверява по реда на инстанционния контрол, регламентиран в процесуалните закони.

         В действащите нормативни актове не съществува ред, по който прокуратурата да осъществява контрол върху организацията и съдържанието на дейността на съдиите и съдилищата при осъществяване на правосъдието. При осъществяване на наказателното правосъдие съдебната фаза на процеса заема централно място, съответно прокуратурата се установява като страна по обвинението, поради което е несъвместимо с принципите за състезателност и безпристрастност съдът да бъде обект на контрол и проверки от представителите на държавното обвинение. Нещо повече, в правовите държави съдът е органът, който в рамките на закона контролира дейността на прокуратурата – чрез съдебния контрол върху досъдебното производство и чрез разглеждане на основателността на наказателните обвинения в рамките на съдебната фаза на процеса.

         В отклонение от посочените основни принципи на устройство на съдебната власт и наказателния процес по искане на главния прокурор на РБ през месец октомври 2016 г. са извършени проверки в наказателните отделения на Софийския районен съд и Софийския градски съд:

На 21.10.2016 г. градският прокурор е изпратила на главния прокурор исканите от него данни относно незавършените наказателни дела от общ характер, водени в СГС по внесен от СГП обвинителен акт, по които разглеждането е продължило повече от две години. Информацията е представена в табличен вид, в която се съдържа номерът на съдебното дело, датата на внасяне на обвинителния акт, предметът на делото, броят на съдебните заседания. Така изготвената справка е изпратена от главния прокурор на съдийската колегия на 27.10.2016 г.

 На 28.10.2016 г. заместник-районният прокурор на СРП е изпратил на главния прокурор  исканите от него данни относно незавършените наказателни дела от общ характер, водени в СРС по внесен от СРП обвинителен акт, по които разглеждането е продължило повече от две години. Информацията е представена в табличен вид, в която се съдържа номерът на прокурорската преписка, номерът на съдебното дело, датата на внасяне на обвинителния акт, предметът на делото, броят на съдебните заседания. Така изготвената справка е изпратена от главния прокурор на съдийската колегия на 01.11.2016 г.

На 07.11.2016 г. главният прокурор е изпратил по компетентност на съдийската колегия информация в табличен вид относно образувани и свършени в СГС наказателни дела от общ характер, по които е налице значително забавяне при изготвяне на мотивите – НОХД № 6746/2008 г., НОХД № 6837/2004 г., НОХД № 367/2008 г., НОХД № 7210/2007 г.

На 09.11.2016 г. трите писма на главния прокурор са включени за разглеждане в заседание на комисията по дисциплинарна дейност към съдийската колегия на ВСС. Комисията е решила да изпрати писмата на главния прокурор на председателите на СГС и СРС с искане за отговор.

На 14.11.2016 г. главният прокурор разпространява чрез пресцентъра си обобщената информация, добита от извършената от него проверка на наказателните отделения на СРС и СГС.

На 15.11.2016 г. ръководството на СГС опровергава изнесената от главния прокурор информация, като заявява, че в Софийския градски съд няма наказателни дела, по които 8 години не са написани мотивите. Подобни констатации не са направени при нито една от проверките на ВСС, ИВСС, както и при тази, извършена от Софийски апелативен съд в периода 25.01.2016 г. – 12.02.2016 г. Ръководството на СГС счита за абсолютно недопустимо изнасянето на непроверена и напълно невярна информация и то от главния прокурор на РБългария.

При така изнесената фактология на събитията считаме, че съдийската колегия на ВСС трябва недвусмислено да даде оценка за неприемливостта на действията на главния прокурор. На първо място, прокуратурата няма право да проверява дейността на съда по наказателни дела. Такива правомощия има ИВСС, председателите на съдилищата и горестоящият съд в рамките на инстанционния контрол. На второ място, публичното разпространение на невярна информация с цел дискредитиране на съда разрушава доверието в съда, а това е недопустимо в правовата държава. Главният прокурор следва да извършва проверки за срочността и продължителността на  досъдебните производства, както и да анализира поведението на прокуратурата в съдебната фаза, включително чрез запознаване и обсъждане на практиката на съдилищата. Не ни е известно прокуратурата да е изготвила и представила анализи за продължителността и ефективността на досъдебното производство.

Считаме, че липсва основание за проверката на двете съдилища, наредена от главния прокурор, както и че преследваната с нея цел не е в интерес на доброто осъществяване на правосъдието. Обругаването на съда може и да има временни конюнктурни ползи за някого, но в перспектива причинява  дългосрочните вреди за държавността и българските граждани.

В този смисъл намираме за необходимо да обсъдим основанието, начина на протичане, целите и резултатите от проверката на наказателните отделения на Софийски районен съд и Софийски градски съд, извършена по искане на главния прокурор на РБ.

По изложените съображения предлагаме съдийската колегия на  ВСС да  приеме следното решение

ПРОЕКТ

СЪДИЙСКАТА КОЛЕГИЯ НА ВИСШИЯТ СЪДЕБЕН СЪВЕТ

                                      Р  Е  Ш  И:

ПРИЕМА ЗА НЕДОПУСТИМО публичното разпространяване от главния прокурор на Република България на непълни и неверни данни за дейността на наказателните отделения на Софийски районен съд и Софийски градски съд.

С уважение:

Галина Карагьозова

Калин Калпакчиев

Камен Иванов

Соня Найденова

Юлия Ковачева

СТАНОВИЩЕ НА ЧЛЕНОВЕ НА ВИСШИЯ СЪДЕБЕН СЪВЕТ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

 

 

На 09.11.2016 г. в сайта „Афера“ беше публикувана информация, разпространена и от други медии, че срещу представляващия ВСС се води предварителна прокурорска проверка за подбуждане към лъжесвидетелстване.

В публикацията се твърди, че на заседание на Софийския градски съд по наказателно дело от общ характер,  проведено на 27 октомври 2016 г., свидетелката Люба Петрова (съдия в РС Раднево) е заявила, че е била “убедена да свидетелства” от Димитър Узунов в ущърб на подсъдимия. Люба Петрова е обяснила още, че е търсела някакво спасение за себе си и че разговорите й с Димитър Узунов могат да се проследят по протоколите от ВДС по нейното дело.

Според публично разпространената информация говорителят на главния прокурор Румяна Арнаудова е заявила на запитване от медиите, че: “Незабавно след съдебното заседание прокурорът по делото е изискал официално копие от протокола и го е изпратил на главния прокурор Сотир Цацаров. Той от своя страна незабавно го е изпратил по компетентност на Софийската районна прокуратура, тъй като съдържа проверими твърдения за склоняване към лъжесвидетелстване.”

От Софийския градски съд впоследствие уточняват за медиите, че: “Не отговаря на истината твърдението, че незабавно след съдебното заседание на 27.10.2016 г. прокурорът по НОХД 1452/2015 е изискал официално копие от протокола. Нито по време на заседанието, нито след това е постъпвало подобно искане от представител на прокуратурата. Едва днес 09.11.2016 г. в 10.44 часа от звеното “Антикорупция” към Софийска градска прокуратура е пристигнал факс, с който се иска препис от протокола на заседанието.”

Считаме, че към момента не разполагаме с ефективна възможност за адекватна реакция на поредното сериозно засягане на авторитета на съдебната власт и в частност на Висшия съдебен съвет. Публично разпространените данни за действия, извършени от представляващия ВСС, са от естество да разстроят доверието в съдебната система и да уронят престижа на правосъдието, поради което фактите трябва да бъдат задълбочено и бързо проверени. Ето защо призоваваме прокуратурата да  проведе проверката максимално експедитивно, безпристрастно и обективно и да обяви публично и мотивирано резултата от нея. Това ще позволи на членовете на ВСС  и на съдите, прокурорите и следователите да формират становище за това дали е налице засягане на авторитета на съдебната власт и нейната независимост.

Галина Карагьозова

Калин Калпакчиев

Камен Иванов

Лозан Панов

Соня Найденова

Юлия Ковачева

ЗА НЕЗАВИСИМОСТТА НА ИНСТИТУТА НА ПРАВОСЪДИЕТО

 

Националният институт на правосъдието (НИП) заема важно място в процеса на професионалното обучение на съдиите, но също така има ключово значение за формиране на съдийския етос в дух на свобода и независимост.

По тази причина основно изискване към центровете за обучение на съдии е да имат програмна и институционална независимост в рамките на съдебната власт. Съществена част от програмната независимост на института на правосъдието е свободното формиране на програмите за обучение и изборът на постоянните и временните преподаватели. Учебните програми и съдиите-преподаватели трябва да се определят единствено и само на основата на професионални критерии. Управителният съвет на НИП е съставен от членове на ВСС и представители на Министерство на правосъдието, поради което неговата роля в оперативното ръководство на учебната дейност е изключена, за сметка на професионалното участие на програмния съвет и директора на института.

След 2014 година последователно се провежда политика за ограничаване на програмната независимост на НИП. Целта е да се постави под контрол учебната дейност и най-вече определянето на постоянните и временните преподаватели. Подчиняването на института на правосъдието се осъществява чрез управителния съвет, който се доминира от мнозинството, формирано около главния прокурор и председателя на ВАС. Определянето на съдиите, които да бъдат постоянни и временни преподаватели, пряко се решава от управителния съвет, вместо да се възложи на професионален орган, какъвто е програмният съвет. Пореден етап в ограничаване на независимостта на обучителния център на съдиите е решението на управителния съвет от 11 ноември 2016 г., с което грубо и за втори, пореден път се пренебрегва подборът и класирането на кандидатите за постоянен преподавател по наказателно право и процес, извършено от комисия, съставена от съдии от ВКС. Публикации в медиите от 14 ноември 2016 г. свързват решението на УС с активната намеса на представителите на прокурорската колегия (главният прокурор и избраният представител на колегията). Тази намеса е неприемлива и в противоречие с въведения в ЗСВ принцип за отделното решаване на кадровите въпроси за съдии и прокурори, но по-същественото е, че намесата на главния прокурор не е мотивирана с качествата на кандидатите и по същество пренебрегва и отрича професионалната оценка на осем върховни съдии.

За пълното и вярно установяване на фактите по случая няколко членове на съдийската колегия сезирахме колегията с искане за запознаване с цялата преписка и мотивите, отразени в протокола от заседанието на УС, с оглед вземане на решение по чл. 262, ал. 3 ЗСВ за командироване на определения съдия за постоянен преподавател в НИП.

         Публикувам текста на предложението до съдийската колегия на ВСС:

 

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ПРЕДСЕДАТЕЛ НА ВКС,

         Във връзка с Вашите правомощия по чл. 5, ал. 2 от Правилата за работа на съдийската колегия на Висшия съдебен съвет предлагам да включите за разглеждане в проекта за дневен ред за заседанието на съдийската колегия на ВСС за 15 ноември 2016 година следната точка:

„Обсъждане на процедурите за избор на постоянните преподаватели на кандидатите за младши съдии в Националния институт на правосъдието за випуск 2016-2017 г. и изискване на цялата документация, отразяваща провеждането им.“

         УВАЖАЕМИ ЧЛЕНОВЕ НА СЪДИЙСКАТА КОЛЕГИЯ НА ВИСШИЯ СЪДЕБЕН СЪВЕТ,

Съображенията да предложа тази точка в дневния ред произтичат от правомощията на съдийската колегия по чл. 262, ал. 3 от Закона за съдебната власт. Според посочения текст от закона съдиите, привлечени като постоянни преподаватели,  се командироват за срок от една година от съдийската колегия на Висшия съдебен съвет по предложение на Националния институт на правосъдието.

В случая е от съществено значение да се установи точното съдържание на правомощията на съдийската колегия на ВСС в контекста на програмната независимост на Националния институт на правосъдието. Ролята на съдийската колегия на ВСС в процедурата за подбор и определяне на постоянните преподаватели се свежда до ефективно изпълнение на правомощието по чл. 262, ал. 3 ЗСВ. Провеждането на подбора на постоянните преподаватели е възложено на Националния институт на правосъдието, което е обяснимо, с оглед гарантиране на професионалната и институционална независимост на института в рамките на съдебната власт. Редът и условията за осъществяване на подбора на постоянните преподаватели е регламентиран във Вътрешните правила за организацията и реда на учебната дейност, подбора и възнаграждението на преподавателите в Националния институт на правосъдието, приети на заседание на УС на НИП на 02.05.2012 г., последно изменени и допълнени с решение на УС на 27.10.2014 г. В раздел VІІ от Вътрешните правила се съдържа подробна правна уредба на процедурата, включваща: формиране на комисии за подбор; оценяване на кандидатите по предварително създаден профил, основаващ се на професионалните знания и умения в съответната област, преподавателски умения и нравствени качества на кандидатите. Комисията по подбор включва: заместник-директор на НИП, председател на ВКС или упълномощен от него заместник и трима наказателни съдии по предложение на председателя на ВКС, което е гаранция за най-високо качество на оценката за професионални и нравствени качества на кандидатите.

Както беше посочено по-горе съдийската колегия на ВСС командирова избрания от УС на НИП съдия за постоянен преподавател. При вземане решението си съдийската колегия  проверява дали е спазена целта на закона и вътрешните правила при провеждане на процедурата за подбор при съблюдаване на принципа за предвидимост.  От съобщение, публикувано на 02.11.2016 г. на интернет страницата на НИП, се установява, че на основание чл. 25, ал. 5 от Вътрешните правила за организацията и реда на учебната дейност, подбора и възнаграждението на преподавателите в Националният институт на правосъдието е назначена комисия със Заповед № РД-00-37/14.10.2016 г. на директора на НИП.  На 02.11.2016 г. Комисията е обявила класирането на кандидатите, участвали в процедурата за подбор на постоянен преподавател по наказателно право и процес на кандидатите за младши съдии от випуск 2016-2017 г. Решението на УС на НИП за определяне на постоянен преподавател по наказателно право и процес е взето на 11 ноември 2016 г. От публикации в медиите на 14 ноември 2016 г. се установява, че решаващият орган не се е съобразил с извършения от комисията подбор.

За да е в състояние съдийската колегия на ВСС да вземе решение по чл. 262, ал. 3 от ЗСВ е необходимо членовете на колегията да се запознаят с цялата документация, отразяваща проведената процедура за подбор на постоянни преподаватели на кандидатите за младши съдии, както и с подробните стенографски протоколи от заседанието на УС на НИП, в които би следвало да са отразени мотивите за определяне на постоянните преподаватели.

Според чл. 252, ал. 2 ЗСВ  УС на НИП се състои от петима представители на ВСС и двама представители на Министерство на правосъдието. Двете колегии на ВСС – прокурорската и съдийската определят по един представител в УС, а председателите на ВКС, ВАС и главният прокурор са членове по право. Последните изменения на ЗСВ, влезли в сила през месец август 2016 г. наложиха като общ принцип кариерните въпроси за съдиите и прокурорите да се решават поотделно от съответните колегии. В този смисъл определянето на постоянните преподаватели, ангажирани с обучението на кандидатите за младши съдии и кандидатите за младши прокурори, следва да  бъде осъществявано при съответното съблюдаване на този принцип. Недопустимо е от гледна точка на духа на закона прокурорите в УС да имат решително участие при определянето на постоянните преподаватели на кандидатите за младши съдии, както и обратното – съдиите да имат активна и решаваща намеса при определяне на постоянните преподаватели на кандидатите за младши прокурори.

В този смисъл считам за необходимо да обсъдим начина, по който са протекли процедурите за подбор и определяне на постоянните преподаватели на кандидатите за младши съдии, като за целта изискаме цялата документация, отразяваща провеждане на подбора на  постоянните преподаватели по гражданско право и процес и по наказателно право и процес за випуск 2016-2017 г., както и всички решения на УС на НИП, свързани с определяне на постоянните преподаватели на кандидатите за младши съдия за випуск 2016-2017 г.

По изложените съображения предлагам съдийската колегия на  ВСС да  приеме следното решение

 

 

ПРОЕКТ

СЪДИЙСКАТА КОЛЕГИЯ НА ВИСШИЯТ СЪДЕБЕН СЪВЕТ

 

                                      Р  Е  Ш  И:

ИЗИСКВА от Директора на Националния институт на правосъдието цялата документация, отразяваща провеждане на подбора на преподавателите на кандидатите за младши съдии по гражданско право и процес и по наказателно право и процес за випуск 2016-2017 г., както и всички решения на УС на НИП, свързани с определяне на постоянните преподаватели на кандидатите за младши съдия за випуск 2016-2017 г.

ОТЧЕТНОСТ НА ПРОКУРАТУРАТА?

В брой 42/21.10.2016 г. на списание „Икономист“ публикувах текст, в който разглеждам някои факти около мисията на новосъздадената Служба за подкрепа на структурните реформи на ЕК, по време на която прокурори от Великобритания, Германия, Испания и Холандия ще анализират структурата, ефективността и независимостта на българската прокуратура. Защо проверката е важна и с какво ще спомогне за реформата на прокуратурата? По тези въпроси споделям своето мнение в текста:

ОТЧЕТНОСТ НА ПРОКУРАТУРАТА?

Проверката на държавното обвинение се наложи заради липсата на успешна наказателна политика срещу корупцията

В средата на 2016 г. четирима прокурори от Великобритания, Германия, Испания и Холандия, специализирани в разследването на тежки престъпления и корупция, както и двама служители на новосъздадената Служба за подкрепа на структурните реформи на ЕК започнаха шестмесечна проверка в България, по време на която ще анализират дейността на българската прокуратура. Външната оценка и анализ на дейността на прокуратурата и главния прокурор се налага, заради липсата на напредък в разследванията на случаите на корупция по високите етажи на властта. Тази повтаряща се констатация присъства в докладите на ЕК вече десет години. Анализът и препоръките на службата на ЕК трябва да е готов през месец декември и ще бъде отразен в годишния доклад по механизма за сътрудничество и проверка, който се очаква през месец януари 2017 г.

Последните промени в Конституцията и ЗСВ не доведоха до разчупване на посттоталитарния модел на бълггарската прокуратура, както и до ограничаване на безконтролната власт на главния прокурор. Възможностите за упражняване на влияние върху всички сфери на обществения живот (не основно за наказателно преследване), и то без санкцията на съда, остават. Прокуратурата показва (особено ярко в мандата на настоящия главен прокурор), че е неспособна да води успешна наказателна политика срещу корупцията, особено когато са засегнати високопоставени длъжностни лица. Въпреки наличието на осъдителни решения срешу България от съда в Страсбург, не се въведе възможност за ефективна отговорност на практически недосегаемата фигура на главния прокурор.

Тъй като българските власти упорито показват нежелание да променят порочния модел на прокуратурата, налага се външна оценка за нейната ефективност, отчетност и независимост. От самото начало главният прокурор прави опити да влияе на начина, по който протича мисията на европейските прокурори, като мисли, че така ще си гарантира удобен за него резултат. През месец май 2016 г. се наложи отлагане на мисията, поради опити да се  контролират лицата, с които експертите ще водят своите интервюта. Когато през месец юни проверката все пак започна се появи информация, че влизащите за среща с мисията са били обект на незаконно фотографиране. В края на месец септември се разбра, че министърът на правосъдието официално е поискал от ВСС да определи свои представители за среща с европейските прокурори. Право да определят своите представители имат двете колегии или Пленума на ВСС. Вместо това членовете на ВСС са посочени еднолично от представляващия, който е превишил своите права и така не е осигурил представителство на различните мнения в съвета. Незаконните действия на представляващия ВСС са само пореден епизод в опитите на главния прокурор да направлява потока на информация, която се събира от мисията на службата за подкрепа на структурните реформи на ЕК.

Междувременно, докато протича проверката, главният прокурор за пореден път публично отказа да даде отчет за дейността на държавното обвинение по обществено значими случаи за корупция и търговия с влияние. Под предлог, че не дължи отговор на никого за конкретни разследвания, главният прокурор отказа да отговаря на въпроси на членове на ВСС и председателя на ВКС за развитието на досъдебните производства по КТБ и за „Яневагейт”. Гражданите и компетентните държавни органи имат легитимно очакване, че прокуратурата ще предоставя периодично необходимата информация за развитието на ключови и важни за независимостта на съдебната власт и общественото благо наказателни разследвания. Респектът към т.нар. следствена тайна и интересите на разследването, не изключват предоставянето в подходяща форма на информация за развитието и движението на производствата. Още повече, че в случая с „Яневагейт”, главният прокурор от самото начало не създаде гаранции за обективност и безпристрастност на действията по разследването. Доколкото и неговото име е замесено, той трябваше да се дистанцира от проверката на случая. Не само, че не го направи, но няколко пъти, включително в последното заседание на ВСС от 13.10.2016 г. постави под въпрос изобщо възможността за разследване на случая.

В тази ситуация особено видима е пълната липса на възможности за легитимен контрол върху дейността на прокуратурата и в частност на главния прокурор. Няма сила (нито Народното събрание, въпреки измененията в Конституцията, нито ВСС), която да застави прокуратурата да извърши проверка и разследване по съществото на случая „Яневагайт”, нито съществува ефективен демократичен механизъм за търсене на информация (освен ЗДОИ) и контрол върху дейността на главния прокурор. Това са само част от тежките дефицити в структурата и дейността на прокуратурата, които с помощта на Служба за подкрепа на структурните реформи на ЕК трябва да бъдат преодолени. Те трябва да ни послужат за цялостното реформиране на модела на българската прокуратура.

КОЙ СЕ СТРАХУВА ОТ СЪДИЙСКОТО САМОУПРАВЛЕНИЕ

 

В брой 24/16.06.2016 г. на списание „Икономист“ публикувах текст, в който разглеждам елементите на съдийското самоуправление като средство за противодействие на бюрократично-олигархичния модел за управление на съдебната власт:

В началото на месец юни във Варшава се проведе годишното общо събрание на европейската мрежата на съдебните съвети. Център на дискусиите беше основното предизвикателство пред съдебната власт в страните от Централна и Източна Европа – противодействието на опитите за подчиняването й от изпълнителната власт, политическите партии и други нелегитимни центрове на власт. Съдебните съвети, които са се утвърдили като основна организационна форма за управление на съдебните системи в голяма част от бившите социалистически страни са изправени пред опасността от превръщането им в трансмисия на партийно-олигархични интереси, вместо в гаранти на съдебната независимост. Част от порочния модел за поддържане на съдебната власт в зависимост е концентрирането на властови правомощия в партийно овладяни съдебни съвети и назначавани от тях председатели на съдилища, образуващи мрежа на влияние, задушаваща всеки опит за независимо и автентично съдийско участие в решаването на съществените въпросите за управление на правосъдието.

Средството за обезвреждане на така описания бюрократично-олигархичен капан се нарича съдийско самоуправление. Деконцентрацията на власт в съдебната система и насочването й към съдиите има решаващо значение за изграждането и възпитанието на културата на независимост в страните, излизащи от продължителни тоталитарни режими. В България, както и в други бивши социалистически страни, съдебните съвети, макар и с демократична форма, при липса на нормално функциониращи демократични институции и свободни медии[i], не могат да осъществят основната си роля на защитник на съдебната независимост и се превръщат в лесна плячка на партийно-олигархичните интереси. Пример за това как действа на практика симбиозата между делегитимиран и зависим съдебен съвет и  клонирането на зависимости при избора на председатели на съдилища е проведената миналата седмица от съдийската колегия на ВСС процедура за избор на председател на окръжен съд в голям областен град. Единственият кандидат беше избран въпреки наличието на фрапиращи и неопровергани факти за корупционно поведение при разпределение на делата и липса на качества за изпълнение на длъжността. Логичното обяснение – клониране на зависимости.

Като вземем за отправна точка европейския контекст може да си обясним защо миналата седмица Висшият съдебен съвет отказа да подкрепи предложенията на министъра на правосъдието за промени в Закона за съдебната власт. Основното възражение, отправено от председателя на Върховния административен съд, беше срещу въвеждането на елементи на съдийското самоуправление. В проектозакона се предвижда овластяване на общите събрания на съдиите за решаването на съществени въпроси, свързани с добрата организация и администриране на правосъдието в съдилищата. На общите събрания на съдиите се предоставя възможност да предлагат кандидати за председатели на съдилищата, както и да ги изслушват и да изразяват становища по кандидатурите. Това правомощие несъмнено ще доведе до придаване на допълнителна съдийска легитимност на председателя, което е гаранция за повишено доверие при изпълнение на функциите му. Особено важно е правото на общите събрания да определят състава на колегиите, броя на отделенията и тяхната специализация. Справедливото разпределение на работата между съдиите и въвеждането на разумна специализация са условие за добро качество на правосъдието. Досега разпределението на съдиите по отделения беше в изключителната власт на председателя на съда. В това отношение следва да си припомним, че в мандата на настоящия председател на Върховния административен съд, той еднолично промени специализацията на отделенията и техния състав, което е сериозна предпоставка за натиск върху съдиите и за заобикаляне на случайния принцип за разпределение на делата, а оттам и за навлизане на корупционни практики. С предвижданите промени тази власт на председателя се ограничава, което в голяма степен оправдава съпротивата на мнозинството във ВСС срещу законопроекта.

Логически свързано с правомощието да определя състава и специализацията на отделенията е правомощието на общите събрания да предлагат председателите на отделения, както и да изслушват и дават становище на предложените от председателя заместник-председатели на съда. Основната задача на председателите на отделения и на заместник-председателите е свързана с осигуряване на доброто администриране в отделението, включително и извършване на случайното разпределение на делата.  Лишаването на председателите от още един сериозен лост за влияние, особено при разпределение на делата, среща сериозния им отпор, намерил израз в изказването на председателя на ВАС и подкрепилото го мнозинство във ВСС.

В първоначалния проект за изменение на ЗСВ, изготвен от екипа на министър Иванов се предвиждаше въвеждане на принципа на споделената отговорност за управлението на съдилищата между председателя и общото събрание. Идеята беше 1/3 от съдиите във всеки съд да могат да обсъждат и да вземат решения и по въпроси от изключителната компетентност на председателя. Принципът, макар и в смекчен вариант, се съдържа и в предлагания сега от министерството на правосъдието законопроект. Това даде повод по време на обсъждането на проекта в заседанието на ВСС да се чуе репликата, че даването на повече власт на общите събрания ще доведе до „неконтролирана анархия”. Представата за съда като казарма, в която действа принципът на единоначалието, показва пълно неразбиране на основните принципи на съдебната независимост и правовата държава. Повече от естествено е съдиите заедно и при общо съгласие да определят правилата за най-доброто администриране на правосъдната дейност в рамките на съдебната институция. Индивидуалната независимост на всеки съдия и гаранциите за нейната защита изключват йерархичната структура на съда, която стимулира вътрешни зависимости и влияния от страна на старшите или висшестоящи съдии. В този смисъл увеличаването на властта на общите събрания, включително при определяне на натовареността на председателите, условията за командироване на съдии, дава силни гаранции за укрепване на индивидуалната независимост на съдията, респективно води до намаляване на формалната и неформална власт на председателя.

Защо е важно укрепването на съдийското самоуправление?

Опитът от изминалите 25 години показва, че моделът на съдебните съвети, възприет и в България, показва тежки дефекти: корпоративизъм, самозатваряне, фаворизиране и непотизъм при съдийските назначения. Според изследователите на формите на управление на съдебните системи проф. Михал Бобек и Дейвид Кошар от Масариковия университет в Бърно, Чехия, европейският модел на съдебните съвети, възприет от страните в преход, е довел до законодателно уреждане институционалната независимост на съдиите или по-скоро до безконтролна власт на някои от висшите съдии, но много малко до укрепване на индивидуалната съдийска независимост и смелост.[ii] Средството за противодействие на формата на управление на съдебната власт, която възпроизвежда зависимост на съдиите, е възлагането на голяма част от  правомощията, свързани с администриране на правосъдието на самите съдии. В тази посока са всички идеи за овластяване на общите събрания за сметка на председателите на съдилищата, намерили отражение в настоящия проект за изменение на ЗСВ. Проявление на съдийското самоуправление са и тази част от предложенията в проекта за изменение на ЗСВ, които предвиждат възлагане на съществената част от подготовката на кадровите решения на комисии, съставени от съдии. Така например в комисията по атестирането и конкурсите преобладаващото мнозинство са съдии, избрани от пленумите на двете върховни съдилища; конкурсите за повишаване и достъп до съдийската професия също ще се провеждат от комисии, съставени в мнозинството си от съдии, избрани по списък от общите събрания на съответните съдилища.

Възприемането на идеите на съдийското самоуправление в ЗСВ реално ще застраши бюрократично-олигархичния модел за управление на съдебната власт, поради което лицата и потребителите на тази порочна система оказват упорита съпротива. В ход е сценарий за бламиране на проекта или за неговото окончателно осакатяване, и решението на ВСС от миналата седмица е само етап от плановете за запазване на съдебната власт в зависимост.

[i] Пример от последните дни, показващ проблеми със свободата на словото в България е уволнението на водещия журналист от националното радио Лили Маринкова и липсата на сериозна реакция срещу този произвол.

[ii] Michal Bobek, David Kosar, Global Solutions, Local Damages: A Critical Study in Judicial Councils in Central and Eastern Europe, College of Europe, Departament of European legal studies, 07/2013

 

ЗАПЛАХИ ЗА СЪДЕБНАТА НЕЗАВИСИ-МОСТ

 

В брой 19/13.05.2016 г. на списание „Икономист“ публикувах текст, в който разглеждам някои от актуалните опасности пред съдебната независимост. Противодействието на тези опасности е свързано с възможностите за утвърждаване на културата на независимост чрез изграждане на модерна и демократична прокуратура, както и укрепване на водещата роля на съдията при решаването на конфликти и възстановяване на мира и доверието в обществото и местните общности:

След влизане в сила на измененията в Конституцията и Закона за съдебната власт, както и с осъщественото фактическо разделяне на Висшия съдебен съвет на съдийска и прокурорска колегии, заплахите за съдебната независимост не са отпаднали.

Първата заплаха за съдебната независимост, а оттам и за укрепване на правовата държава, произтича от нереформираната прокуратура от тоталитарен (съветски) тип. В този смисъл германският изследовател проф. Бруно Шьонфелдер изразява своите наблюдения, че българските прокурори продължават да имат изключително широки правомощия и обществеността все още ги счита за ключови фигури в процеса на правораздаване, както и, че в системите от съветски тип прокурорът играе ролята на „куче-пазач“, което упражнява надзор над всички сфери на дейност в обществения живот.1 Сходни по смисъл са и констатациите в становище от 16 март 2009 г. на Венецианската комисия: “прокурорите запазват елементи на правомощия, типични за традиционния съветски модел на прокуратура”, а тези дни председателят на комисията Букикио заяви в София съвсем ясно защо е опасен съществуващият у нас модел на „тотална“  и безконтролна прокуратура: „Съветският модел на прокуратурата трябва решително да се отхвърли, той я превръща в източник на корупция, шантаж и изнудване.“

Открояващата се тенденция в демократичното развитие на прокурорската институция в правовите държави, към която трябва да е ориентирана и България, е нейното установяване основно като орган на наказателното преследване и освобождаването й от всички други допълнителни задачи и най-вече тези, свързани с контрол за спазване на законите от всички правни субекти в обществото.

Прокуратурата в България запазва все още квазисъдебни функции, които са в нарушение на изискванията на чл. 6 ЕКПЧ за безпристрастен съд, осигуряващ гаранциите на справедливия процес по смисъла на Конвенцията, за което държавата ни е осъждана от съда в Страсбург неведнъж (особено показателно е решението по делото Zlinsat, spol.S.P.O. v. Bulgaria). Общият надзор за законност, осъществяван от прокуратурата произтича от концепцията за социалистическата прокуратура като орган, упражняващ надзор за законност във всички области на живота.2 Липсата на съдебен контрол върху правомощията на прокурора по чл. 145 ЗСВ (регламентиращ т.нар. надзор за законност) създава основателна опасност „редица конфликти между държавата и гражданите да се решават не от съдебен орган, както изисква Европейската конвенция, а от прокурорска власт.”3 Предложените от министъра на правосъдието миналата седмица изменения в ЗСВ не ограничават правомощията на прокурора по чл. 145 ЗСВ, които му позволяват да осъществява надзор върху цялата администрация в държавата, без надлежен съдебен контрол, нито премахват т.нар. предварителни проверки, които са се доказали като безконтролен механизъм за оказване на нерегламентиран натиск върху граждани и юридически лица.

            В Конституцията и ЗСВ не се предвидиха надеждни процедури за търсене на отговорност от главния прокурор. Липсва ясна концепция и последователни текстове в новия проект на ЗСВ за разхлабване на йерархичната хватка, в която е стегнат редовият прокурор, така че той да може самостоятелно да взима решението си по конкретни преписки и да носи отговорност за това. Прекомерно силната фигура на главния прокурор представлява заплаха за независимостта на съдебната власт. Не са изключение случаите, в които, по инициатива на прокуратурата се провеждат предварителни проверки и се образуват наказателни производства срещу съдии, чиито решения са станали неудобни за силните на деня.

Втората, макар и по-невидима, опасност пред съдебната независимост се корени в неукрепналата култура на независимост, както сред българските съдии, така и сред гражданите и висшите представители на другите власти.

Трябва ясно да се подчертава, че съдията не е държавен служител, който брани интересите на държавата, нито бездушен чиновник, който прилага сляпо законите.  През последните десетилетия системата на кариерно развитие, дисциплинарната дейност и оценката на работата на съдията не стимулират изграждането и развитието на дух и култура на независимост. Напротив, проверките на инспектората към ВСС, както и дисциплинарната дейност на ВСС, наложиха по отношение на работата на съдиите подход, насочен към механично изчисляване на процесуални срокове, без да се държи сметка за качеството на съдебните актове и за удовлетвореността на гражданите и страните по делата. Поради това въведената наскоро система за отчитане на натовареността в съдилищата, която отчита сложността на делата и характера на съдийския труд, следва да бъде развивана и усъвършенствана.

Важно е да се насочат усилията на съдиите към създаване на система и механизми, които да отчитат качеството на правосъдието при съобразяване на мнението на гражданите, адвокатите и другите участници в правосъдната дейност.

Особено съществена за възпитаване на културата на независимост е ролята на обучението и образованието на съдиите. Националният институт на правосъдието като независим център за съдебно обучение има решаващо участие при селекцията и развитието на личността на съдията. Защото, както сочи видният български юрист  проф. Любен Диков: „Най-голямата гаранция за злоупотреблението с всеки принцип, можем да кажем за правилното приложение даже и на за­кона, лежи в личността на съдията. Доброто познаване на закона изобщо на правото, схванато с всичките му източници, не е обаче достатъчно, за да развие всестранно съдията. Широко познаване на живота, човещина и тънко развито правно чувство, това са необходи­мите качества, които трябва да притежава всеки добър съдия. Нам трябват съдии, които основно да знаят законите, които обаче хуманно, с усъвършенстван такт и с чувство на социална справедливост да ги прилагат и по този начин да усъвършенстват правото и да обслужват на самия обществен живот.“

Ролята на съдията, като независим пазител на ценностите на справедливото и доброто, трябва да се разглежда и чрез отношенията му с местните общности. В много от демократичните държави през последните десетилетия се развива и прилага концепцията за съд в общността, който е фокусиран върху решаването на проблеми на уязвимите членове на местната общност. Още повече, че помирителната традиция на българския съд от преди 1944 г. с полюбовните, мировите, общинските съдилища и съдилищата за маловръстни, ни дава солидна основа, която може да бъде адаптирана в сегашната практика.

Все по-ясно се разбира от българските граждани, че изграждането на независим съд и правова държава не се постига само чрез промяна в законите. Необходими са усилия и грижа за възпитаване на култура на независимост. Част от този процес са изграждане на модерна и демократична прокуратура, както и утвърждаване на водещата роля на съдията при решаването на конфликти и възстановяване на мира и доверието в обществото и местните общности.

  1. Шьонфелдер, Бруно, Независимост на съдебната система в България: измамен блясък и неволи, 2010 г., с. 12, „Съдебно право“, sadebnopravo.bg
  2. Ангелов, А., Общ надзор на прокуратурата в Народна република България, 1958, с. 4
  3. Чинова, М., Прокуратурата като орган на съдебната власт, сп. Съвременно право, бр. 6/1996 г., с. 28

 

Как българските съдии са отчитали натовареността в началото на ХХ век

В статията на Атанас Хитов „Нещо по деятелността на Софийския окръжен съд“, публикувана в сайта „Съдебно право“, е представен начин за отчитане и анализиране на натовареността на съдиите от Софийски окръжен съд за периода 1910 г. – 1916 г. на база на необходимото време за написване на различните съдебни актове. Авторът Атанас Хитов е роден в гр. Сливен през 1851 г. От 1878 г. до 1882 г. следвал в Юридическия факултет на университета в Одеса. Като се завърнал в България, отначало бил помощник-прокурор при Върховния съд в Източна Румелия, а от 1887 г. до смъртта си през 1919 г. – съдия във Върховния касационен съд.

Още в първите десетилетия след Освобождението българските съдии са осъзнали, че независимостта от политическата конюнктура и партизанските борби е насъщно условие за наличие на доверие в правосъдието. Затова са настоявали за въвеждане на несменяемостта на съдиите като важна гаранция за независимост. Ефективността на правосъдието,  разбирана не само като бързина, но и като качество на работата, е била стремеж на съдиите. Както се отбелязва в статията: „Условията, при които работи българският съдия, са може би единствени и при тях никой чужд съдия, освен българският, не би могъл и не би се съгласил да работи. Нека се забележи, че ако всички тези лоши условия не бъдат напълно премахнати, злото ще продължава да съществува и спъва деятелността на съда, от което единствено ще страдат интересите не само на отделните личности, които непосредствено чакат защита на интересите си от съда, а вследствие на тая непълна и спъната деятелност ще страдат и ще се накърняват най-висшите интереси на обществото.” За да повишат ефективността на правосъдието, усилията на българските съдии от началото на ХХ век са били насочени към изследване на натовареността, съобразно естеството и особеностите на съдийската работа.  Стремежът е бил да се определи необходимият щат на съдиите според обективно измерената натовареност на съдилищата. Още тогава съдите са осъзнали, че времето, което е необходимо за качествено осъществяване на работата, е в основата на измерване и отчитане на натовареността.

Статията показва здравата традиция, вече повече от столетие, българските съдии да отстояват ценностите на независимото и добро правосъдие. В този дух, знаменателен е и финалът на статията: „Мнозина говорят, че публичната власт нямала авторитет и била безсилна; ний се чудим, че тя още не е напълно дискредитирана. Силата на публичната власт е изключително в добре организираните съдилища и напълно самостойните съдии; дезорганизират ли се съдилищата, крахът на публичната власт е естествено последствие.”

Статията може да видите тук: Нещо по деятелността на Софийския окръжен съд

ПРАВИЛАТА ЗА ОЦЕНКА НА НАТОВАРЕНОСТТА НА СЪДИИТЕ – ОСНОВА НА МОДЕЛ, ОТЧИТАЩ СЛОЖНОСТТА НА ДЕЛАТА И ОСОБЕНОСТИТЕ В РАБОТАТА НА СЪДИЯТА

  

През месец март 2013 г. публикувах текст за първоначалните методологически въпроси, на които трябваше да дадем отговор при стартирането на изследването за натовареността на съдиите. В началото на месец април 2016 г. влязоха в сила Правила за оценка на натовареността на съдиите, които са основата на модел за отчитане и анализ на натовареността на съдиите, изграден на следните водещи принципи: измерване на тежестта на делата въз основа на тяхната фактическа и правна сложност, отразена във времето, което се изразходва за тяхното разглеждане и приключване; отчитане на допълнителните дейности, които извършват съдиите, извън разглеждането и приключването на делата (обучение, работа като съдия-наставник, участие в етични и атестационни комисии, работни групи и т.н.); определяне на граници на разумната натовареност на съдиите, отчитащи годишното разполагаемо време за работа на един съдия и психо-физическите възможности на човешката личност; отчитане и анализ на натовареността на съдиите и съдилищата въз основа не само на количеството (броя) дела, а и на времето, което е било необходимо за тяхното разглеждане и решаване.

Разработеният модел за оценка на натовареността на съдиите е: първият по рода си в България; възприема водещите в Европа и САЩ принципи за оценка на натовареността на съдиите; подлежи на усъвършенстване и развитие, което е заложено в приетите от ВСС Правила.

Представям накратко основните положения на действащите от 01.04.2016 г. Правила за оценка на натовареността на съдиите.

1.Основни положения на Правилата

1.1. Методологията на модела за оценка на натовареността на съдиите:

Бяха проучени различни практики в рамките на ЕС и САЩ за измерване и регулиране на натовареността на съдиите. Основен възприет подход при управление на съвременните съдебни системи е т.нар. претеглена стойност на делата, т.е. определяне на диференцирана оценка, отчитайки сложността и времето, необходимо за разглеждането и приключване на различни видове дела. При тази система на всяка група дела се дава (присъжда) определено тегло/коефициент, който отчита необходимото време за разглеждането и приключването им. Определените коефициенти за тежест на групите дела са съотносими помежду си. Работната натовареност на един съдия или определен съд може да се изрази във времева мярка (минути/часове), съотносима към разполагаемото работно време на един съдия или сумарното работно време на всички съдии в съответния съд. Системи за измерване на тежестта на делата, чрез определяне на тегла/коефициенти на делата (известни и като модели за оценка на натовареността и претеглена натовареност) към момента се използват в над 30 американски щата, както и в някои страни в Европа, сред които Австрия, Германия, Нидерландия и Швейцария. За различните модели за отчитане на натовареността и за разпространението на метода на  претеглената стойност на делата, информация се съдържа и в публикуваната наскоро статия на Камий Джонски и Даниел Манковски „Има ли граници за човешките възможности? По въпроса за „екзогенната производителност на съдиите” – публикувана в бр.6/02.12.2014 г. на International Journal for Court Administration, както и на сайта „Съдебно право“.

През месец юни 2013 г. беше изработена и приета от ВСС Методология за провеждане на емпирично изследване за определяне на тежестта на отделните видове съдебни дела. Методологията беше обсъждана и приета, преди това от работната група към Комисията по натовареност, в която участват съдии от всички инстанционни нива на съдилищата от цялата страна. През 2014 г. се проведе пилотно изследване в 32 съдилища. В края на месец юли същата година стартира и основното емпирично изследване на натовареността на съдиите, в което бяха поканени всички съдии от административните, апелативните, окръжните и районните съдилища, включително и специализираните съдилища. Разработената методология беше консултирана с различни експерти на различни етапи от осъществяването на изследването и беше оценена като надеждна система за набор на информация и анализ на натовареността на съдиите в България. През декември 2014 г. в София беше организирано посещение на експерти по измерване на натовареността от Националния център за щатските съдилища (НЦЩС), които оцениха дейността на етапа на събиране на данните и стратегията за анализ на времевите стойности получени от емпиричното изследване. Според представената предварителна оценка на дизайна на изследването и разработването на система за измерване на натовареността в съдебната система на Република България, изготвена от Матю Клайнман и Браян Дж. Остром от Национален център за щатските съдилища (НЦЩС) през януари 2015 г. „текущите усилия за разработване на система за измерване на натовареността в съдебната система на Република България представлява амбициозен проект в контекста на целия Балкански регион. Възприетият от Комисията по анализ и отчитане степента на натовареност подход представлява модел, който може да бъде приложен от всички останали страни в региона, които обмислят възможността за разработване на собствени системи за определяне на натовареността“.

1.2. Провеждане на емпиричното изследване и оценка на резултатите от него:

Проведеното през 2014-2015 г. изследване на натовареността на съдиите е първото по естеството и мащаба си не само в България, но и в региона. То представлява, в основната си част, количествена регистрация на времето, необходимо за разглеждане и приключване на различни видове дела. Изразходваното време е фокус на изследването и на изградената система за оценка на натовареността. Изходна позиция на работната група от съдии към ВСС и на подпомагащия изследователски екип (включващ статистик, социолог и експерт по емпирични проучвания) е, че разглеждането и решаването на различни видове дела изисква различно време и усилия от страна на съдиите, т.е. делата се различават по своята сложност.  А сложността може да бъде изразена чрез времето, което се отделя за разглеждането и решаване на дела от различен вид, което включва всякакви интелектуални, административни и друг вид усилия, необходими за приключването на всяко съдебно дело. В този смисъл и натовареността на един съдия или отделен съд  може да бъде измервана само ако се вземат предвид естеството и сложността на разглежданите дела.  Предварително делата, които се разглеждат от съдилищата, бяха разделени на групи, хомогенни по своята процесуална същност, материално основание и предполагаема сложност (предмет на изследването са повече от 300 групи, включващи административни, наказателни, граждански и търговски дела). Много съдии от цялата страна, от различни съдилища, участваха в определянето на групите дела. На базата на тези групи бяха събрани данни за времето, необходимо за разглеждане и приключване на делата. Цялата информация беше събрана с онлайн анкетна карта, т.е. лесно достъпна и удобна за попълване. Това все пак изискваше усилия от страна на съдиите – те отделиха време, за да оценят своята, иначе рутинна професионална дейност. Линкове към анкетните карти бяха пратени на всички съдии по електронна поща. ВСС събра електронните адреси на близо 2000 съдии (на практика почти всички съдии от различните видове и инстанционни нива на съдилища). Тази анкетна карта беше разработена със съдействието на съдиите от работната група. Това беше мащабна дейност, в която участваха самите съдии. Забележителното е, че в попълването на анкетните карти се включиха 60% от съдиите в България (участвалите съдии са над 1100 в цялата страна, от всички видове и инстанционни нива на съдилищата), които предоставиха собствената си оценка за необходимите им времеви ресурси и съответно сложността на делата, на базата на опита си с разглеждането и приключването им. В изследването съдиите описаха по процесуални етапи времето, изразходвано за решаване на 10 000 конкретни дела, тъй като наказателните и административни съдии описваха конкретни данни за последното приключено от тях дело.

Резултатите от проведеното емпирично проучване за тежестта на делата са надежден източник на информация за фактическата и правна сложност на отделните видове дела. Това е така, тъй като: в изследването участваха над 60% от съдиите в България; резултатите от проучването се подложиха на критична оценка от фокус групи от съдии, включително от съдии от ВКС и ВАС, които, съобразявайки се с получените резултати, одобриха финалното подреждане на групите дела, предвид тяхната тежест (времева стойност, след това превърната в коефициент за сложност на делата от съответната група). Идентичният емпиричен и изследователски подход беше приложен към т.нар. допълнителни дейности на съдията и работа като административен ръководител, чиито времеви стойности са определени в Правилата като абсолютни стойности на годишна база.

 

2.Определяне на индивидуалната натовареност на съдията.

2.1. Годишно разполагаемо време на съдията

В правилата се регламентира начинът на изчисляване на годишното разполагаемо време на съдията за разглеждане и приключване на дела. Това време се определя като от общото годишно работно време (252 дни, равняващи се на 2016 часа) се приспадне времето, което съдията отделя за т.нар. допълнителни дейности (определени от изследването средно годишно на съдия по 170 часа) и осредненото време на нормативно определения годишен отпуск (30 дни, равняващи се на 240 часа). При така посочените изчисления се получава общо разполагаемо време на съдията за разглеждане и приключване на дела – 1600 часа.

За съдиите, които осъществяват административни функции – председатели и заместник-председатели на съдилища се определя намалена натовареност, която може да се заложи в системата за случайно разпределение на делата, на базата на намалената им годишна разполагаема времева стойност.

2.2. Коефициенти за тежест на делата и индивидуална натовареност на съдията

В правилата изчерпателно са изброени коефициентите за тежест на административните, наказателните, гражданските и търговските дела. Коефициентът за тежест на делата е първичен измерител на натовареността и се равнява на средното необходимо време за разглеждане и приключване на делата от различен вид при отчитане на фактическата и правната им сложност.

Коефициентите за тежест са определени в резултат на представително и проведено по всички правила емпирично изследване и след одобрение от фокус групи, съставени от опитни съдии. Конкретните стойности на коефициентите отразяват работа на съдиите по делата към определен момент. Динамиката на законодателството и правосъдната дейност налага периодичното преразглеждане на цифровите изражения на коефициентите. Затова в Правилата е предвидено периодично провеждане на нови емпирични изследвания и допитване до съдиите, които да отразяват промените в базата на работата по делата в съдилищата. Въпреки това е необходима и известна устойчивост, поради което не е желателна честата промяна в нивата на първоначално определените стойности за сложността на делата.  В повечето страни, в които се използват системи за претеглена стойност на съдебните дела, са типични проявите на доволство/недоволство на съдиите по отношение на конкретните цифрови изражения на коефициентите за сложност на делата. Това е обяснимо, тъй като субективното усещане на натовареност на всеки съдия е уникално. Поради това в модела, който сме разработили използваме осреднени стойности, които включват, както леките, така и тежките дела от определен вид.

За повишаване на справедливостта и гъвкавостта на модела за оценка на натовареността в Правилата са предвидени и коефициенти за корекция – за намаляване или увеличаване на първоначално определения коефициент за сложност на делото. Изброени са изчерпателно типичните хипотези за административните, наказателните и гражданските дела, при които чувствително и драстично се намалява или увеличава фактическата и правна сложност на делото.

Коефициентът за тежест на делото се изразява в число по-голямо от 0, като една единица от него се равнява на 16 часа работа за разглеждане и приключване на дела. Сборът от коефициентите за тежест на делата, които съдията е разгледал и приключил през годината, формират неговата индивидуална годишна натовареност. Както посочихме и по-горе годишното разполагаемо време на съдията се равнява на 1600 часа, на които съответстват 100 единици – сбор от коефициенти на разгледани и приключени дела.

В Правилата се определят и границите на индивидуалната натовареност на съдията, т.нар. норма на натовареност, понятие, което макар и не особено точно е придобило популярност. Когато съдията е разгледал и приключил за годината дела с общ сбор от коефициентите за сложност над 130 точки – той се приема за високо натоварен, а когато сборът от коефициентите на делата е над 180 точки – съдията е изключително високо натоварен. В тези случаи председателите на съдилища и ВСС следва да предприемат адекватни на ситуацията управленски действия. В зависимост от устойчивостта на натовареността следва да се командироват временно съдии, да се проведе процедура по чл. 194 ЗСВ, да се извърши преразпределение на съдиите между отделенията или да се приложат други подходящи решения.

Целта на създадения модел за оценка на натовареността на съдиите е да включи по възможност голяма част от дейностите на съдията, които той извършва освен разглеждането на делата, тъй като т.нар. допълнителни дейности също влияят върху натовареността. В рамките на проведеното емпирично изследване съдиите определиха на годишна база времето, което изразходват за участия в различни видове комисии (етични комисии, атестационни комисии, комисии за назначаване на съдебни служители и др.), за обучение и др. Общото годишно време за тези допълните дейности е определено на 170 часа и се отнася за всички съдии. Така определеното общо време за т.нар. допълнителни дейности е приспаднато при определяне на годишното разполагаемо време за един съдия за разглеждане и приключване на дела в размер на 1600 часа.

Оценката на натовареността включва и дейността на съдиите, на които е възложено да изпълняват специфични функции: административна работа като председател и заместник-председател на съд; съдия-наставник на младши съдии; доклад на бюро „Съдимост“ и искания по ЗЕС; произнасяния по искания по ЗСРС. За тези специфични допълнителни дейности е определено време на годишна база, което се приспада от общото годишно разполагаемо време за съответните съдии.

По отношение на съдиите, които заседават в състав във въззивните и касационни състави е определено на годишна база и при съобразяване с резултатите от изследването, време, което съдиите приспадат от годишното си разполагаемо време за разглеждане и приключване на дела.

По този начин в Правилата и създадения модел за оценка на натовареността е съобразена и отчетена цялостната дейност на съдиите във връзка с правораздавателния процес и администриране на правосъдието, а не само работата по разглеждане и решаване на делата.

  1. Отчитане на натовареността на съдиите

Отчитането на натовареността, което се въвежда с Правилата няма да затрудни разпределящия съдия и да създаде големи усложнения, а ще подпомогне доброто администриране на съдилищата.

Разработена е цялостна и обособена централизирана информационна система за регистриране и управление на информацията за натовареността на съдилищата. Функционалността на системата позволява дефиниране на групи дела, техния коефициент за сложност, критериите за коригиране на коефициента за сложност, както и цялата общосистемна информация нужна за регистриране сложността на делата. Системата предоставя модул за справки, който да реализира справки за натовареността на съдиите в рамките на период по групи дела.

Всички необходими данни – групите дела, новите и подробни статистически кодове (шифри) на делата, коефициентите за тежест на делата, коригиращите коефициенти, данните за годишното разполагаемо време на съдията и необходимите справки са част от новосъздадената информационна система за управление на информацията за натовареността на съдилищата. Целта е била работата на разпределящия съдия да бъде сведена до минимум, още повече, че той може да бъде подпомогнат в част от тази дейност от съдебен служител.

Необходимо е системата да действа определен период от време (поне една година), за да се правят анализи и оценки. За предприемане на по-решителни действия (закриване или обединяване на съдилища), следва да се отчетат устойчиви тенденции в натовареността за достатъчно дълъг период от време.

Съдии от административните съдилища изразяват своите опасения, че административните дела са подценени с по-ниски коефициенти за сложност в сравнение с коефициентите за наказателните и гражданските дела. Не е коректно да се сравняват коефициентите за тежест на делата от различен вид – административни, наказателни и граждански, без да се отчита спецификата на съответните производства. На първо място, коефициентите са определени по един и същ ред (чрез проведено емпирично изследване при спазване на еднакви общи принципи и научни методи), като автори на конкретните стойности са съдиите. На второ място, натовареността на съдилищата се сравнява в рамките на обособените системи – на специализираните (административни, специализирани наказателни и военни) и на общите съдилища. Важно е да се подчертае, че всяко възражение и становище на съдиите ще бъде внимателно обсъдено и отразено при периодичните ревизии на правилата.

Въведената система за оценка на натовареността на съдиите позволява в края на всяка година да се изчислява и представя в справочен вид каква е била натовареността на съдията, като се отчита сложността на разгледаните и приключени от него дела и извършената допълнителна дейност. На тази основа може да се извърши и оценка на натовареността на съдилищата на базата на алгоритъм, посочен в чл. 22 от Правилата.

  1. В обобщение

       Създаденият модел за оценка на натовареността на съдиите е динамична система и тя ще подлежи на корекции във времето. Трябва да се правят периодични изследвания, наблюдения, анализи на събраните статистически данни. Важно е всички елементи на професионалната дейност на съдиите да са част от единна електронна система – събиране на статистически данни за потока и продължителността на разглеждане на делата, разпределението на делата и съответстващите им коефициенти за тежест, анализ на висящите дела в края на годината и т.н. Това ще подпомогне усъвършенстването на системата в бъдеще.

       Това означава, че вече определените коефициенти и изградената система може да бъде изменяна и усъвършенствана. Промените са неизбежни, защото законодателството се променя, структурата и обемът на постъпващите дела също се променят. След 1-2 години може да се окаже, че времевите стойности не отразяват реалната практика и тежестта на делата се е изменила. И това не е проблем на  изследването или оценката на съдиите. Когато има достатъчно събрана адекватна статистика в рамките на вече работеща електронна система за оценка на натовареността и разпределение на делата, могат да се правят анализи и да се коригират стойности, групи дела и т.н. Съдействието на самите съдии също е важно.  Съдиите трябва да разберат, че без тяхното участие и активно съдействие не е възможно прилагането и развитието на системата за оценка на натовареността. Позицията на критичен страничен наблюдател не спомага за справедливата оценка на работата на съдията. Могат да се правят допълнителни наблюдения за времевите ресурси от самите съдии при налагащи се промени. Все пак това е разработена система в полза на съдийската работа и трябва да се грижи преди всичко за равномерното и справедливо натоварване на съдиите.

 

 

 

Партийното влияние във ВСС остава. Промените не са в състояние да привлекат добрите и почтени професионалисти в процеса на администриране на съдебната власт

Днес беше обнародван Законът за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт. По този повод в бр. 14/08 април 2016 г. на списание “Икономист” публикувах позицията си по част от въпросите, които са предмет на изменението в закона:

В последния ден от месец март Народното събрание прие окончателно измененията в Закона за съдебната власт (ЗСВ), които позволяват приложението на новите чл. 130 а и чл. 130 б от Конституцията на Република България. Последните поправки в ЗСВ са посветени основно на разделението на Висшия съдебен съвет (ВСС) на две колегии – съдийска и прокурорска. В едномесечен срок от влизането на закона в сила предстои ВСС да разпредели членовете на съвета, избрани от Народното събрание, в съдийската и прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет. В случай че ВСС не успее да разпредели членовете на парламентарната квота между колегиите, тази задача ще бъде изпълнена с решение на Народното събрание.

Нито в Конституцията на Република България, нито в ЗСВ са посочени критерии, по които да бъде извършено разпределението на членовете от парламентарната квота между двете колегии. Единствената разумна и отговаряща на духа на закона идея е формулираната в текста на новия чл. 16, ал. 3 от ЗСВ. При разпределението на членовете от парламентарната квота в двете колегии следва да се съобрази тяхната професионална квалификация и насоченост. В този смисъл заеманата длъжност преди избора за член на ВСС следва да бъде единствен обективен критерий при предстоящото разделяне. Посоченото правило може да бъде приложено успешно спрямо актуалния състав на избраните от Народното събрание членове на ВСС. Шестима от тях са били съдии преди избора им за членове на съвета, точно толкова трябва да бъдат и членовете на съдийската колегия. Един прокурор, един следовател и трима адвокати са останалите петима членове на ВСС, които логично следва да бъдат избрани за членове на прокурорската колегия. Всяко друго разпределение би било произволно и ще даде солидни аргументи в полза на тезата, че мнозинството в настоящия ВСС цели да си гарантира надмощие и в бъдещата съдийска колегия.

Същественият проблем, който не намери положително решение в последното изменение на ЗСВ, е промяната в статуса на членовете на ВСС. Съвсем малка част от нерешаването на този проблем е публичният скандал с приравняването на възнагражденията на членовете на ВСС с тези на председателите на върховните съдилища и главния прокурор. Народните представители, вносители на този текст, не изложиха правни или други смислени аргументи за това свое предложение. Без съмнение е, че този начин на уреждане на възнагражденията на членовете на ВСС противоречи: на възприетата в ЗСВ йерархия на длъжностите; на съдържанието на функциите и естеството на работата на членовете на висшия административен орган на съдебната власт; противоречи на здравия разум и правната логика. Това нямаше да се случи, ако статусът на членовете на ВСС беше регламентиран в ЗСВ по друг начин. Кадровият орган на съдебната власт трябва да се състои от съдии, прокурори и следователи, които продължават своята дейност като магистрати (макар и при подходяща намалена натовареност) и получават възнаграждения като останалите свои колеги, но за периода на своя мандат извършват и допълнителна работа по общото администриране на съдебната власт.

Замисълът на учредителите на конституцията от 1991 г. е бил съдиите, прокурорите и следователите да се назначават, повишават и освобождават от независим от другите власти колективен орган, съставен от магистрати, които не се откъсват от своите непосредствени функции в правораздаването. Независимото и ефективно администриране на съдебната власт няма как да се осъществи от съдебни чиновници, в каквито се превръщат членовете на ВСС, които се отделят от пряката си работа за дълъг период от време. Практиката до момента недвусмислено е показала, че добрите и с призната компетентност съдии, прокурори и следователи не се съгласяват да жертват упражняването на професията пред заниманието за пет години само с административна дейност. Този начин на функциониране на органа не е полезен и за дейността му, тъй като доброто администриране изисква непрекъснато пряко наблюдение и дълбоко познаване на спецификите на бързо променящата се правосъдна дейност, което може да се осъществи само от действащи магистрати.

По конституция ВСС е кадрови орган, но промяната в статуса на членовете му от 2007 г. насам стимулира изземването на все повече правомощия от органите на съдебната власт, както и бюрократичното симулиране на бурна дейност. Поради това смятам, че въпросът за възнагражденията на членовете на ВСС е само проявление на нерешения проблем с техния статус, който сега е предпоставка за превръщане на съвета от кадрови орган, избиран от магистрати и състоящ се от магистрати, в благоприятна хранителна среда за отглеждане на съдебна номенклатура.

Безспорно достижение на последните промени в ЗСВ е предвиденият пряк избор на членовете на професионалните квоти в двете колегии. Без мотиви и обоснована аргументация в правната комисия на Народното събраниe отпадна важно изискване към предложението на народните представители за членове на ВСС. Според приетия текст на чл. 19, ал. 3 от ЗСВ отпадна задължението на депутатите да посочат информация за процеса на определяне на кандидатите, включително за проведени консултации и изразени становища от професионални, академични и други организации. По този начин отпадна и малката вероятност да се „осветли” процесът на номиниране на кандидатите за членове на ВСС от парламентарната квота. Пропусната е поредна възможност за намаляване на партийното влияние при формирането и функционирането на висшия административен орган на съдебната власт, защото само изборът с квалифицирано мнозинство е предпоставка за безпринципно партийно договаряне.

Отделното решаване на кадровите и дисциплинарните въпроси за съдии и прокурори, прекият избор на професионалната квота в колегиите, включване на магистрати в единен орган по атестиране са положителни промени в правилната посока. Те обаче няма да са достатъчни за постигане на видима и съществена промяна в начина на функциониране на ВСС, а оттам и на цялата съдебна система, защото не са в състояние да привлекат добрите и почтени професионалисти в процеса на администриране на съдебната власт.

Съставът и правомощията на съдийската и прокурорската колегия във ВСС – съществената част от проекта за изменение на Конституцията

Две събития, които се случиха тези дни, ще определят по-нататъшния ход на промените в съдебната власт: Народното събрание прие на първо четене промените в Конституцията, а представители на Венецианската комисия проведоха проучвателни срещи с представители на българските власти и независими експерти.

До края на годината предстоят нови обсъждания в парламента на проекта за изменение на Конституцията, а през месец октомври Венецианската комисия ще обяви становище с коментар на предлаганите промени. В този смисъл е особено полезно да продължи дискусията за това какви изменения в законодателството ще позволят на съдебната власт да укрепи своята независимост и ефективност. Не трябва да позволим поредна подмяна на дебатите по съществените въпроси с фокусиране върху незначителни теми. Така например трябва да е ясно, че начинът на гласуване по кадрови въпроси във ВСС не трябва да е предмет на конституционните разпоредби. Как се приемат решенията на ВСС – с тайно или явно гласуване, следва да се уреди в ЗСВ. Най-важният въпрос, върху който общественото и професионално внимание трябва да се концентрира, е за състава и правомощията на двете колегии – на съда и на прокуратурата, така че съдът да е независим, а прокуратурата отчетна, без да се засяга независимостта на отделния прокурор.

Същественият елемент при обособяването на съдийска и прокурорска колегии е начинът, по който се формира съставът им. Предвидено е в състава на съдийската колегия да участват шестима съдии, избрани от общото събрание на съдиите и петима членове, избрани от Народното събрание. Членове по право са председателите на Върховния касационен и Върховния административен съд. Този начин на конституиране на отделните членове в съдийската колегия не осигурява приложението на правилото, че значително мнозинство в органа следва да имат съдиите, избрани от съдии. От 13 членове на съдийската колегия само шестима се избират от общото събрание на съдиите, доколкото председателите на върховните съдилища се избират от Висшия съдебен съвет и се назначават от Президента на републиката. В този смисъл новият текст на чл. 130а, ал. 2 от проекта за изменение на Конституцията не създава гаранции за независимостта на съда, доколкото съдийската колегия ще бъде доминирана от мнозинство, което не е излъчено от съдийската общност, а от представителите на другите власти – Народното събрание и Президента. Този недостатък на проекта може да се преодолее чрез промяна в начина на избор на председателите на върховните съдилища. Възможно е да се предвиди, че общите събрания на двете върховни съдилища – ВКС и ВАС номинират кандидати, измежду които ВСС избира председател, който се предлага за назначение от Президента. По този начин ще се създаде възможност за намаляване на политическото влияние при назначаване на председателите на върховните съдилища и ще се увеличи съдийското представителство в съвета на съдебната власт.

По отношение на прокурорската колегия в проекта е предвидено, че четирима членове се избират от общото събрание на прокурорите, един от общото събрание на следователите и шестима членове от Народното събрание. Главният прокурор е член по право на колегията на прокуратурата. Предложената структура в колегията на прокуратурата цели да създаде форма на обществен и граждански контрол, като по никакъв начин не засяга независимостта на отделния прокурор. Принципно независимостта/автономията на прокуратурата е различна по съдържание от независимостта на съда, доколкото различни по характер и цели са функциите на съда и прокуратурата. В Римската харта от 2014 г. на Съвета на Европа относно европейските норми и принципи, засягащи прокурорите се подчертава, че прокурорите трябва да са автономни при вземане на решенията си, и при сътрудничеството с други институции трябва да осъществяват задълженията си без външен натиск или намеса от изпълнителната или законодателната власт, като се вземат предвид принципите за разделение на властите и отговорността/отчетността.

Както е отбелязвано многократно в становищата на Венецианската комисия (последното е № 515/2009 г.), прокурорите в България запазват елементи на правомощия, типични за традиционния съветски модел на прокуратурата. Въпросът за цялостното преосмисляне на устройството и функциите на прокуратурата в България е тема за отделно изследване, което предстои да се извърши. За момента тази тема стои встрани от политическия и парламентарен дебат. Следва да се има предвид специфичният исторически и културен контекст на България, който определя силно хиперболизираната роля на главния прокурор. Прокуратурата разполага с правомощия в областта на гражданските и административните правоотношения без те да подлежат задължително на предварителен или последващ съдебен контрол. Като прибавим и безконтролното право на прокуратурата да образува наказателни производства и да повдига наказателни обвинения, се формира убеждението, че е необходимо въвеждане на форма на демократичен контрол/отчетност върху дейността на прокуратурата, без да се засяга независимостта на прокурора в работата му по конкретните наказателни производства и преписки. По-широко представителство на представителите на парламента в прокурорската колегия е една от формите на отчетност на прокуратурата. В това отношение следва да се подчертае, че съществена част от реформата на модела на ВСС е промяната на начина, по който се избират членовете на двете колегии от Народното събрание. В становищата на Венецианската комисия спрямо България се посочва, че следва да се преодолее рискът от политизация на представителите на парламента във ВСС. Тази цел може да се постигне като се приеме избор на представителите на парламента в двете колегии с квалифицирано мнозинство от 2/3 от депутатите, както и чрез въвеждане на действително прозрачна процедура, която да излъчва почтени и независими юристи, включително чрез увеличаване на формите за гражданско участие и контрол при провеждане на самата процедура.